I SA/Gl 229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. K., zamieszkała w B. przy ul. [...], zwana dalej "stroną" lub "skarżącą", reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia odsetek i kosztów upomnienia w łącznej wysokości 34.787,80 zł naliczonych od należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. w dniu 28 lutego 2013 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie odsetek oraz innych kosztów zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2007 r. do października 2011 r. Uzasadniając wniosek strona wskazała na ciężką sytuację ekonomiczno – finansową spowodowaną likwidacją działalności gospodarczej (z datą 31 stycznia 2013 r.; wcześniej zawieszoną od grudnia 2011 r.), w której w okresie od 2008 r. do 2011 r. poniosła straty w łącznej wysokości zbliżonej do 200.000,00 zł. Z tego względu nie płaciła składek, a aktualnie nie osiąga żadnych dochodów i nie jest w stanie uregulować odsetek od zaległości. Podała, że w dniu 20 lutego 2013 r. złożyła wniosek o umorzenie zaległych składek na swoje ubezpieczenia społeczne i jednocześnie zobowiązała się do uregulowania składek dotyczących pracowników, którzy byli zatrudnieni w jej firmie. Chce się z tego wywiązać, ponieważ jest to warunek umorzenia zaległości z tytułu jej ubezpieczenia, ale nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek i odsetek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie umorzenia następujących należności: 1. ubezpieczenia społeczne: odsetki w kwocie – 22.804,00 zł 2. ubezpieczenie zdrowotne: odsetki w kwocie – 9.113,00 zł, 3. FP i FGŚP: odsetki w kwocie – 1.982,00 zł, 4. koszty upomnienia w kwocie – 888,80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że ustalił, iż: 1) działalność została wykreślona z ewidencji działalności z dniem 6 lutego 2013 r., 2) strona jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, 3) strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, 4) miesięczne opłaty za media wynoszą 225,00 zł, a podatek od nieruchomości wynosi 237,00 zł kwartalnie, 5) do spłaty pozostają inne zadłużenia w kwocie 12.000,00 zł; komornik sądowy umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do tych zadłużeń, 6) córka pomaga stronie w utrzymaniu, 7) strona nie wykazała majątku ruchomego, 8) strona posiada – we współwłasności z mężem – nieruchomość, na której znajduje się pomieszczenie biurowe. Organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1442), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazał, że powyższe wynika z faktu, iż w stosunku do strony prowadzona jest egzekucja, która nie została zakończona jako bezskuteczna. Podkreślił, że nie jest także możliwe umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia, ponieważ zebrana dokumentacja nie wskazuje, aby po stronie skarżącej czy jej męża występowały jakiekolwiek przeciwwskazania zawodowe bądź zdrowotne do wykonywania pracy i pozyskania w ten sposób środków finansowych na spłatę zadłużenia. Podał, że pomimo trudnej sytuacji rodzina strony nie korzysta z pomocy społecznej, co prowadzi do wniosku, że w jej posiadaniu znajdują się inne dochody pozwalające na bieżące utrzymanie. Organ wskazał, że nie kwestionuje oświadczenia córki strony o udzielonej pomocy, lecz uznał, że powyższe nie oznacza, iż córka ponosi wszystkie koszty związane z utrzymaniem jej gospodarstwa domowego. Akcentował, że zastosowanie instytucji umorzenia mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności – na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania - a w sprawie nie wystąpiło żadne szczególne zdarzenie mające wpływ na powstanie długu lub na brak możliwości jego spłaty. Organ wskazał, że ryzyko działalności gospodarczej i odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych obciąża osobę prowadząca działalność i nie może być przerzucana na społeczeństwo. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym szczegółowo opisała wywody organu zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. i odnosząc je do treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, wskazała, że przy wydawaniu decyzji uznaniowych organ jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia. Podkreśliła, że organ temu obowiązkowi nie sprostał, ponieważ stwierdził, że zastosowanie instytucji umorzenia mogą uzasadniać tylko wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania. Są to okoliczności określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, która to jednostka redakcyjna przepisu nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ strona podała przesłanki umorzenia przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., II GSK 176/07 (LEX nr 399183) strona wskazała, że organ był obowiązany skonfrontować jej sytuację materialną z wysokością zaległości i wskazać dochody, które jego zdaniem byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Akcentowała, że nie uzyskuje żadnych dochodów; nie uzyskuje ich także jej mąż. Pozostają na utrzymaniu córki. Żyją bardzo skromnie, a okazywana pomoc pozwala na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb życiowych. Z uwagi na wiek nie mają realnych możliwości podjęcia pracy. Strona podała, że zarejestrowała się jako bezrobotna, ale nie otrzymała z Urzędu Pracy żadnych propozycji zatrudnienia. Nie posiada żadnych wartościowych ruchomości, z których byłoby możliwe egzekwowanie długu. Komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na jego bezskuteczność. Wskazała, że jest wraz z mężem współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni 4 arów zabudowanej pomieszczeniem biurowym, w którym obecnie zamieszkuje. Podkreśliła, że wysokość zadłużenia jednoznacznie wskazuje, że nie jest w stanie go spłacić, a możliwość podjęcia pracy jest iluzoryczna; spłacenie należności spowodowałoby dla niej zbyt ciężkie skutki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ syntetycznie opisał przebieg postępowania, zacytował art. 28 ust. 3 ustawy i stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Przesłanki wymienione w punktach 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Co prawda działalność gospodarcza nie jest przez stronę prowadzona, jednak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Następnie odnosząc się do regulacji zawartej w rozporządzeniu i do ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji ocenił, iż strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata całości należności w dłuższym czasie wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny strony. Podkreślił, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji. Wywiódł, że zastosowanie instytucji umorzenia należności mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania. Podkreślił, że to na prowadzącym działalność gospodarczą ciąży ryzyko z tego tytułu, a skutki finansowe takiej działalności nie mogą być przerzucane na FUS, a w konsekwencji na społeczeństwo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...] r. ewentualnie tylko zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie, w szczególności tego z jakich źródeł skarżąca miałaby uzyskiwać dochody pozwalające na spłatę należności - skutkujące naruszeniem słusznego interesu skarżącej w sytuacji, gdy zapłacenie należności spowodowałoby znaczny uszczerbek dla skarżącej i jej rodziny oraz pozbawiłoby skarżącą możliwości egzystencji, 2. przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż ani komornik sądowy, ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można by było prowadzić egzekucję, w sytuacji, gdy skarżąca wskazywała, że komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. umarzał egzekucję z powodu jej bezskuteczności, 3. przepisów prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż ocena czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ma być dokonywana z perspektywy dłuższego okresu czasu i konieczne jest ustalenie, że spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia życiowych potrzeb, w sytuacji gdy ocena ta ma być dokonywana z uwzględnieniem rzeczywistej sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego i jego rodziny w momencie wydawania decyzji, a nie hipotetycznego stanu mogącego wystąpić w przyszłości, 4. przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 3a i 3b ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdy bezspornym jest, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wobec oczywiście trudnej sytuacji majątkowej strony, braku uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu, braku możliwości podjęcia pracy z powodu braku ofert i wieku, zgodnie z przywołanym przepisem winny zostać umorzone. Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik strony powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Dodatkowo akcentował obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Zarzucając naruszenia proceduralne wskazał, że organ nie dokonał ustaleń na okoliczność źródła, z którego skarżąca miałaby uzyskać środki na spłatę tak wysokiego zadłużenia. Natomiast założenie, że może to nastąpić w dłuższym okresie czasu naraża skarżącą na pogorszenie sytuacji, ponieważ wysokość odsetek będzie narastała. Podkreślił, że skarżąca nie usiłuje przerzucić na społeczeństwo skutków swoich pociągnięć gospodarczych, ponieważ wnosi o umorzenie odsetek, które są swego rodzaju odszkodowaniem za nieterminowe płacenie składek, a nie należności głównej. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że podstawową przesłanką powodująca możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie jest całkowita nieściągalność, która musi mieć charakter trwały i nieodwracalny. Wyłom od tej zasady wprowadza art. 28 ust. 3a ustawy. Jednakże nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia nie musi do niego dojść. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07 (LEX nr 471116) wskazał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania trudnej sytuacji materialnej spoczywa na wnioskodawcy. Podkreślił, że organ nie jest obowiązany do wskazania majątku, w oparciu o który płatnik składek dokona spłaty zadłużenia. Brak również podstaw do twierdzenia, że organ jest obowiązany do umorzenia należności w przypadku niemożności przedstawienia dowodów na istnienie majątku płatnika składek. Akcentował okoliczność, że postępowanie egzekucyjne nie jest zakończone oraz okoliczność, iż przesłanki określone w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. nie mają zastosowania w sprawie. Wskazał, że umorzenie składek oznacza zwolnienie z długu na stałe, co czyni koniecznym rozważenie, czy istnieje możliwość spłaty w przyszłości nawet niewielkimi kwotami. Stwierdził, że nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego istnieje konieczność korelowania interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia odsetek i kosztów upomnienia naliczonych z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników, w części przez nich finansowanej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Natomiast strona zarzuciła organowi nierzetelność, wywodząc że w sprawie występuje zarówno przesłanka całkowitej nieściągalności – ponieważ w obrocie prawnym istnieje postanowienie komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność, jak i przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia z powodu zagrożenia egzystencji. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana zaskarżona decyzja został już wyżej przedstawiony i jest sporny; natomiast konieczne jest jeszcze przedstawienie stanu prawnego sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia, występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego, co modyfikuje zakres obowiązków organu określonych w art. 7 k.p.a. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Natomiast decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, która jest decyzją związaną (organ odmówił umorzenia należności ze względu na nie występowanie w sprawie zarówno przesłanki całkowitej nieściągalności, jak i przesłanki uzasadnionego interesu zobowiązanego), Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu było zidentyfikowanie rodzaju należności, o których umorzenie wnioskowano w celu stwierdzenia, czy badanie istnienia przesłanek umorzenia należy ograniczyć wyłącznie do badania przesłanki całkowitej nieściągalności, czy należy zbadać również przesłankę uzasadnionego interesu zobowiązanego, w przypadku gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Jak wynika z akt sprawy, a okoliczność ta nie jest sporna, skarżąca wnioskowała o umorzenie odsetek i innych kosztów zadłużenia z tytułu nie opłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez pracowników. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 44/12 z dnia 17 kwietnia 2013 r. (LEX nr 1310089): "Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane - na jego podstawie - wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma zatem żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko grupy zobowiązanych i jednej kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności tej grupy dłużników mogą być umarzane, pomimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych. Rozporządzenie wykonawcze MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny" (por. też wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 1484/12; LEX nr 1457644). Sąd w pełnym zakresie podziela ten pogląd. W związku z powyższym stwierdza, że należności z tytułu odsetek za zwłokę od nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez pracowników, nie należą do kategorii należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W związku z powyższym nie wchodzą do uprzywilejowanej kategorii należności, które mogą być umarzane nie tylko w przypadku istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Z tego względu wadliwe było badanie przez organ występowania w sprawie przesłanki uzasadnionego interesu skarżącej w świetle szczegółowych zasad zawartych w rozporządzeniu. Sąd nie dokona oceny prawidłowości badania wskazanej przesłanki przez organ, ponieważ ta analiza była bezprzedmiotowa. Z tego samego względu Sąd nie odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi w części dotyczącej podnoszonej wadliwości procesu stosowania prawa w tym zakresie. Sąd ocenia działanie organu w tym zakresie jako wadliwe - z powodów innych niż podnoszone w skardze - a związanych z błędną wykładnią i zastosowaniem art. 28 ust. 3a ustawy, poprzez zaliczenie do kategorii należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, należności z tytułu odsetek za zwłokę od nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez pracowników. Powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Natomiast powodem usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jest naruszenie przez organ przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nienależytym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w zakresie występowania w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności. Materiał dowodowy nie został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Nadto część twierdzeń organu ma charakter arbitralny; nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, ponieważ w stosunku do skarżącej prowadzona jest egzekucja, która na datę orzekania nie została zakończona jako bezskuteczna. Natomiast w decyzji z dnia [...] r. organ wywodził, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne. Wskazał, że przesłanki wymienione w punktach 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Wywiódł, że działalność gospodarcza nie jest co prawda przez zobowiązaną prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Ponadto ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, w związku z czym nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Natomiast skarżąca konsekwentnie twierdziła, że komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność, podając sygnatury postępowań komorniczych: [...] (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym - karta 23 akt administracyjnych, wniosek o ponowne rozpatrzenie – karta 51 akt administracyjnych oraz zarzut nr 2 skargi). Nie kwestionując ocen organu co do pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie, nie sposób się z nim zgodzić, że w sposób bezsporny nie wystąpiła przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję). Organ pierwszej instancji w ustaleniach stanu faktycznego stwierdził, że komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne jako bezskuteczne, jednak to ustalenie zupełnie zignorował i wywodził, że postępowanie egzekucyjne jest w prowadzone w stosunku do zobowiązanej; egzekucja nie została dotąd uznana za bezskuteczną. Natomiast organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Twierdzenia organów nie stanowią wyniku postępowania wyjaśniającego, lecz niczym nieuzasadnione dowolne oceny. W sytuacji, gdy strona jednoznacznie wskazywała na istnienie w obrocie postanowienia komornika sądowego umarzającego postępowanie egzekucyjne ze względu na jego bezskuteczność, a takiego postanowienia nie było w aktach sprawy, obowiązkiem organu było wezwanie strony do przedłożenia postanowienia w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącej w zakresie okoliczności relewantnej prawnie. Natomiast organ te twierdzenia zupełnie pominął i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie. Nie wyjaśnił też powodów, dla których ocenia okoliczność wywodzoną przez stronę jako nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia. Takie zaniechanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy bowiem okoliczności, której ustalenie, zgodnie z twierdzeniem strony, może stanowić podstawę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, będącej przesłanką otwierającą możliwość orzekania na zasadach uznaniowych. Sąd kontrolujący legalność dziania organu stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego sprawy, które legły u podstaw zaskarżonego orzeczenia nie dawały podstaw do wydania zgodnego z prawem orzeczenia. Organ ewidentnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia; orzekł przedwcześnie, nie dysponując materiałem dowodowym pozwalającym na stanowcze ustalenie w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności. Z tego względu twierdzenia i oceny organu miały charakter arbitralny; nie stanowiły efektu prawidłowo przeprowadzonego procesu stosowania prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie działał w warunkach związania oceną prawną sformułowaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Nadto będzie obowiązany dokonać jednoznacznych ustaleń w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności w zakresie określonym w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, natomiast strona winna przedłożyć dowody na podnoszoną okoliczność umorzenia egzekucji jako bezskutecznej, którymi organ nie dysponuje z urzędu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a., orzekł o zwrocie kosztów postępowania.