II SA/Kr 786/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na uchwałę nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych skargę oddala. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie Nr XIl N/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, w której domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego, z uwagi na istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego. Wnosił również o zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucał, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania, a to: - art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie przeznaczenia niektórych terenów; - art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie rozporządzenie) poprzez brak zawarcia w tekście planu wymaganych ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury czy też reklam; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy; - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek, - art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez pośrednie wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach; - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i c rozporządzenia poprzez brak określenia w części opisowej parametrów wszystkich dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych; - art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa; - art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi. Wskazywał w nim również, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz współwłaścicielem działek nr nr: [...],[...],[...],[...], poddanych regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarach oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolem: - A3MU i A4MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, - KDD - publiczne drogi klasy dojazdowej. Zgodnie z treścią § 47 ust. 1 planu miejscowego teren oznaczony symbolem KDD został zaliczony do terenów tras komunikacyjnych tworzących układ drogowy obszaru. Podstawowym przeznaczeniem terenów tras komunikacyjnych jest lokalizacja ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulic (drogi) w obszarze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Ze względu na to, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości, zwrócił się do Rady Miejskiej w S. o usunięcie naruszenia interesu prawnego. Pomimo stosownego wezwania Rada Miejska w S. nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącego. Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały M. B. wywodził z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu, cytując w tym zakresie uznane za adekwatne do jego sytuacji tezy pochodzące z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r.,sygn. akt K 4/04( publ. OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64) oraz z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt K 32/04 ( publ. Dz. U. z 2005 r., Nr 250, poz. 2116, str. 16353). Zdaniem skarżącego, Rada Miejska w S. naruszyła powyższe zasady powołane w wyrokach, a także w sposób rażący jego interes prawny. Znaczna część jego działek znalazła się na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem KDD - publiczne drogi klasy dojazdowej. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod budowę drogi publicznej znajduje się w kolizji z planowanymi przez skarżącego inwestycjami, co do których wydano decyzje administracyjne: Starosty K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]- odnośnie budowy budynku handlowego wraz ze zbiornikiem, Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] dotyczącą budowy obiektu gospodarczego, Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] co do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Starosty K. nr [...] dotyczącą budowy budynku gospodarczego. Powyższe ostateczne decyzje administracyjne nie zostały nawet w najmniejszym stopniu uwzględnione w treści uchwalonego planu miejscowego, a uwzględniając przebieg linii rozgraniczającej obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem KDD realizacja przedmiotowej drogi wiązać się będzie z koniecznością usunięcia niektórych planowanych przez inwestora obiektów budowlanych. Ponadto, w zakresie pozostałych planowanych obiektów budowlanych po wybudowaniu przedmiotowej drogi będą one się znajdować w bliskiej odległości z pasm drogowym, co niewątpliwe oznacza, że przedmiotowe budynki znajdą się. w zakresie negatywnego oddziaływania drogi publicznej. Będzie to miało istotne znaczenie przede wszystkich w kontekście planowanego przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowa droga została wyznaczona w planie miejscowym bez jakiegokolwiek obiektywnego uzasadnienia. W szczególności należy zauważyć, że działki na tym obszarze posiadają dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...]. Ponadto, przedmiotowy obszar może zostać objęty drogami wewnętrznymi, których lokalizacja nie została wyłączona przez uchwalony plan miejscowy. Niezależnie od wskazanych już okoliczności interes prawny skarżącego został naruszony także poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w swojej treści posiada liczne braki i nieprawidłowości. Mając na uwadze powyższe, działania gminy w niniejszej sprawie są przejawem przekroczenia władztwa planistycznego, stanowiąc ingerencję w prawo własności do gruntu. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest jednoznacznym naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. Także z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oraz procedury planistycznej będących przedmiotem szczegółowych zarzutów skargi M. B. uznawał, że działania Rady Miejskiej w S. w tym zakresie nie były podejmowane w granicach i na podstawie prawa, co równocześnie oznacza, że organ gminy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne, niezasadnie ograniczając możliwość wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności do posiadanych nieruchomości. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści: - art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 140 ustawy - Kodeks cywilny - art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 roku, II OSK 205/09, gdzie podkreślono, że "źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący." W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że skarżący posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie, którego ustalenia w sposób drastyczny ingerują w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości. Skarżący wskazywał nadto, że spełnił również wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Do Rady Miejskiej w S. skierowane zostało bowiem uprzednio pismo wzywające do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wnosiła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, zaś w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego pisma Rada Miejska zarzucała na wstępie niewykazanie przez M. B. w skardze, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła jego interes prawny. Wskazywane w niej "planowane inwestycje", oraz konieczność usunięcia "planowanych przez inwestora obiektów budowlanych" nie może być uznane za interes "realny". Skarżący musi bowiem wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą. W dalszych fragmentach odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. podjęła polemikę z zasadnością poszczególnych zarzutów podnoszonych przez M. B. Nadto w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Rada Miejska w S. zakwestionowała rzetelność mapy poglądowej przedstawionych przez skarżącego na rozprawie dnia [...] czerwca 2014 r., mającej obrazować kolizję drogi KDD z istniejącymi lub planowanymi przez niego obiektami. Do twierdzeń Rada Miejska w S. skarżący odniósł się nadto w piśmie z dnia [...] września 2014 r. przedstawiając dokumenty związane z wykazaniem legitymacji skargowej oraz precyzując zajmowane w tym zakresie poprzednio stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. - dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi. W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Powołane przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania. W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika. Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez osobę fizyczną, której zdolność do czynności prawnych nie była kwestionowana, zaś winna ona wykazać, spełnienie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania .Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek. Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania nie było kwestionowane, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz współwłaścicielem działek nr nr: [...],[...],[...],[...], poddanych regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale. W zakresie korzystania z własności tych nieruchomości M. B. uzyskał przedstawione w sprawię: - decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1998 r., znak [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działkach [...],[...] i [...] w S.; - decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], znak [...], wydana na wniosek z dnia 20 grudnia 2011 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. " Budowa budynku handlowego wraz z instalacjami wod-kan, prąd, gaz, c.o. oraz instalacjami zewnętrznymi: kanalizacja sanitarna i opadowa, zbiornik na wody opadowe oraz parking na działkach o nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości S. gmina S.". Nadto, przedłożył również dokonane w dniu [...] października 2013 r. zgłoszenie Staroście K. zamiaru budowy budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...], która miała rozpocząć się dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarach oznaczonych w projekcie planu miejscowego, a następnie w zaskarżonej uchwale symbolem: - A3MU i A4MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, - KDD - publiczne drogi klasy dojazdowej. Po wyjaśnieniach, bezspornym pomiędzy stronami było, że w kolizji z planowaną drogą publiczną KDD pozostaje budowa budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. Zgodnie z treścią § 47 ust. 1 planu miejscowego teren oznaczony symbolem KDD został zaliczony do terenów tras komunikacyjnych tworzących układ drogowy obszaru. Podstawowym przeznaczeniem terenów tras komunikacyjnych jest lokalizacja ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulic (drogi) w obszarze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W świetle powyższego należy uznać, że M. B. posiada wywodzony z norma prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który jest obiektywny, aktualny i konkretny. Interes prawny skarżącego został naruszony przez podjęcie przedmiotowej uchwały z uwagi na wprowadzoną planem miejscowym zmianę w zakresie dotychczasowego sposobu zagospodarowania, w tym możliwość pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości w części objętej liniami rozgraniczającymi teren oznaczony symbolem KDD dla realizacji celu publicznego, jaki stanowi nieistniejąca dotąd droga publiczna, ustalona poprzez jego zapisy. Nie stanowią natomiast adekwatnych podstaw do wykazania interesu prawnego, względnie jego naruszenia, powoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, albowiem maja one charakter norm ogólnych, których konkretyzacja następuje w przepisach rangi ustaw. Takim przepisem nie jest samodzielnie również art. 6 u.p.z.p., który stanowi że: 1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do : 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Cytowany art. 6 u.p.z.p., jako norma statuująca określone zasady, samodzielnie nie może służyć wyodrębnieniu konkretnego interesu prawnego określonego podmiotu. Wynika z niego jedynie, że granice prawa do zagospodarowania terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do osób trzecich wyznaczają ustawy. W sytuacji skarżącego wskazany przepis nabiera istotnego znaczenia dopiero w powiązaniu z art. 140 k.c., z uwagi na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, uzyskanie przed wejściem w życie planu miejscowego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą, skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego, jak również inne zamierzenia. Dla wykazania naruszenie interesu prawnego nie jest też przydatne powoływanie się przez M. B. na to, że zdaniem skarżącego uchwalony plan miejscowy posiada liczne braki i nieprawidłowości. Skarga na plan miejscowy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem uchwały związana z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo istotnym naruszeniem trybu. Skoro jednakże z przyczyn wskazanych na wstępie skarżący wykazał spełnienie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g., powyższe upoważnia do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały. Artykuł z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie naruszenie istotne. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych, o cym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587 – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem). Zasadą jest również obowiązek zgodności miejscowego planu ze studium. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wzajemne relacje aktów planistycznych oraz ich znaczenie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność planu, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i w orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251 , wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11, zam. zb. LEX nr 1070332 ). Zaskarżona uchwała dotyczy obszaru, którego granice określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr XLIII/436/10 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina, obejmującego miasto Skawina w jego granicach administracyjnych. Przepisy przedmiotowej uchwały pozostają w zgodzie z uchwałą Nr XXXIX/387/09 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych, uwzględniając uchwałę Nr XLV/477/10 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w pierwszej z powołanych uchwał. Zaskarżona została podjęta przez organ właściwy. W ramach przeprowadzonej kontroli tego aktu nie stwierdzono innego rodzaju naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu. Przeprowadzając kontrolę miano na uwadze, że w okresie z dnia 28 kwietnia 2010 r. do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustaw ulegały pewnym zmianom, przy czy czym uwzględniono taki stan prawny, jaki winny brać pod uwagę organy w ramach procedury planistycznej. Zarzuty koncentrują się w istocie wokół problematyki związanej z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, zaś przeprowadzona kontrola prowadzi do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie rozważań dotyczących zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, należy mieć na uwadze, że w art. 1 ust. 1 u.p.z.p,. normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p., które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój". W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których poza prawem własności z pkt 7 wymieniono wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3);wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5);walory ekonomiczne przestrzeni (6); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ( 10). Obowiązek uwzględniania powyższych czynników, stanowiących określone wartości, nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną. Analogiczne zasady i czynniki należy uwzględnić opracowując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z art. 4 ust. 1 wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, który winien uwzględniać potrzeby lokalne oraz skonkretyzowane zamierzenia powstałe na różnych szczeblach administracji. W planie miejscowych następuje wiążące podmioty władzy ( w tym administracji) oraz osoby fizyczne, osoby prawne, czy inne jednostki organizacyjne ustalenie bądź zmiana przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola planu miejscowego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania W orzecznictwie i piśmiennictwie status ten określa się mianem władztwa planistycznego gminy ( tak wyroki NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych w przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). Z powoływanego już art. 6 u.p.z.p. wynika, że przewidziana w tym przepisie ochrona następuje w granicach ustaw. W planowaniu przestrzennym niejednokrotnie należy przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 .- dalej w skrócie u.g.n.). Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. , ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 – 4 u.s.g. wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji; 4) lokalnego transportu zbiorowego. Znaczna część uzasadnienia odpowiedzi na stanowi rzeczową polemikę Rady Miejskiej w S. z zarzutem M. B. dotyczącym nadużycia przy podjęciu zaskarżonej uchwały władztwa planistycznego, mającego powodować nieuzasadnioną oraz nieproporcjonalna ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności poprzez wyznaczenie na części jego nieruchomości drogi dojazdowej KDD. Skarżący wskazał przy tym na możliwość zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla sąsiadujących z tą droga terenów w inny sposób, - tj. od strony ul. Lipowej i poprzez drogi wewnętrzne niewydzielone na rysunku, ale dopuszczone ustaleniami planu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej nieruchomości stanowiące własność skarżącego (działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] jedn. wid. [...]) oraz będące jego współwłasnością (działki nr nr: [...],[...],[...],[...]) znajdują się w północno-wschodniej części miasta S., po wschodniej stronie drogi krajowej. Jest to znaczny obszar, zaś określona w odpowiedzi na skargę i niekwestionowana przez M. B. łączna powierzchnia terenów A3MU, KDD i [...] wynosi ok. [...] ha. Dla tego terenu oraz części objętej w planie miejscowym symbolem KDD, obowiązujące Studium ustaliło przeznaczenie M - tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej, ZR/MN - tereny zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej i ZR/MU- tereny zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej i usług (Tom II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego pkt. 1.2). Skarżący nie kwestionował, że ustalenia planu miejscowego dla terenów A3MU i A4MU są zgodne ze Studium. Pomimo braku zarzutów w tej części trafną analizę wskazanego zagadnienia zawiera odpowiedź na skargę. Kontrowersje w sprawie niniejszej budzi fakt ustalenia w obrębie terenów oznaczonych w Studium symbolami ZR/MN i ZR/MU przedmiotowej drogi publicznej KDD. W zakresie kierunków rozwoju komunikacji tekst Studium ( Tom II. , Załącznik Nr 1b do uchwały) przewiduje, że główne cele polityki komunikacyjnej koncentrują się na : * zapewnieniu mieszkańcom gminy dogodnej dostępności do celów ich podróży i do ich miejsc zamieszkania i pracy w akceptowanych standardach podróżowania przy jednoczesnej minimalizacji transportochłonności układu komunikacyjnego; * eliminacji bądź łagodzeniu uciążliwości funkcjonalnych i środowiskowych powstających w wyniku rozbudowy tego układu; * wykorzystaniu położenia gminy w stosunku do układu dróg między regionalnych i regionalnych dla aktywizacji gospodarczej terenów gminy; * powstaniu sieci tras rowerowych. Studium ustala, że realizacja polityki wymaga podjęcia bądź kontynuacji tam wymienionych działań obejmujących m.in.:* rozbudowę i modernizacje głównych elementów podstawowego układu drogowego w tym: - zmianę przebiegu drogi krajowej nr [...] (K.) – S. - (O.) poprzez bezpośrednie połączenie obejścia miasta S. z autostradą nr [...] poprzez węzeł S.; - modernizację ul. [...] ( istniejący przebieg drogi krajowej na odcinku miejskim, po realizacji zmiany przebiegu drogi krajowej, będzie pełnić funkcję drogi zbiorczej); modernizację istniejącej drogo wojewódzkiej nr [...] ( wraz realizacja w miejscach kolizyjnych nowych odcinków); - modernizację istniejących dróg powiatowych (wraz realizacja w miejscach kolizyjnych nowych odcinków); * rozbudowę gminnego układu drogowego obsługującego istniejące i projektowane enklawy zagospodarowania terenu w klasach ulic zbiorczych i lokalnych. Nadto w pkt 9.1. tekstu studium określono dopuszczalny zakres zmian przy opracowaniu planów miejscowych. Wskazano w nim m.in., że przedstawione na rysunku studium przebiegi tras komunikacyjnych określają zasadę obsługi terenu. Szczegółowy ich przebieg oraz ich zajętość terenową określi plan miejscowy. Warunkiem zgodności ze studium jest utrzymanie określonej zasady ich przebiegu. Należy przez to rozumieć, że w opracowanym miejscowym planie istnieje możliwość realizacji dróg publicznych nie ustalonych na rysunku studium oraz dopuszcza się możliwość zmiany ich przebiegu lub zaniechania realizacji drogi ustalonej na rysunku studium, pod warunkiem utrzymania określonej zasady obsługi terenu ( tj. ustalonej dostępności komunikacyjnej). W tym zakresie znaczenie ma również Rysunek poglądowy nr 3 – Schemat kierunków rozwoju układu komunikacyjnego, stanowiący integralna część Tomu II., a także ustalenia przewidziane dla poszczególnych obszarów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podała w szczególności, że : " (...) poprowadzenie kwestionowanej drogi KDD (w tym jej początkowego wschodniego odcinka) było wynikiem wszechstronnych analiz planistycznych obejmujących m.in. ustalenia Studium, dotychczasowy stan zagospodarowania tego rejonu miasta i jego obsługę komunikacyjną, wydane decyzje administracyjne, strukturę własności gruntów, południkowy układ bardzo długich (kilkuset metrowych, tj. ok. 300, 400m) w większości działek ewidencyjnych - przez to trudnych do obsługi komunikacyjnej, itp. (...) Ze względu na brak planu miejscowego, niewielki stan zainwestowania, jak i brak dostępności komunikacyjnej do większości działek bądź ich dużych fragmentów, obszar ten wymagał szczególnie starannych, wyważonych i kompleksowych rozstrzygnięć planistycznych. Wielkość obszaru wyznaczonego w Studium do zainwestowania, jego fragmentaryczna obsługa komunikacyjna w stanie istniejącym, tj. dla działek bezpośrednio przyległych do dotychczasowej drogi krajowej (w planie KDG/KDZ) bądź do ul. [...] (KDL) wprost wskazywała, że wiodącym zagadnieniem, oprócz (...) określenia rodzaju przeznaczenia terenów, będzie zaproponowanie rozwiązań komunikacyjnych, które po zrealizowaniu zapewnią współczesne standardy dojazdu do terenów budowlanych, zwłaszcza położonych "w głąb" omawianego obszaru. Biorąc pod uwagę powyższe, jak i ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych przyjęto następujące założenia koncepcyjne dotyczące tego obszaru (ok. [...] ha) miasta : • obsługę komunikacyjną dotychczasową (droga KDG/KDZ- ul [...] i KDL - ul. [...]) obszaru muszą dopełnić drogi publiczne, a także uzupełnić drogi wewnętrzne niewydzielone a dopuszczone ustaleniami tekstowymi; • nie jest możliwe prawidłowe zagospodarowanie całego przedmiotowego obszaru wyłącznie w oparciu o system komunikacyjny istniejący tj. drogę KDG/KDZ - ul. [...] i KDL ul. [...], ze względu na wielkość obszaru, jak i funkcje istniejących dróg, przede wszystkim drogi krajowej, której zadaniem jest przede wszystkim zapewnienie połączeń między miejscowościami i regionami kraju, a nie obsługa komunikacyjna zabudowy; • przy projektowaniu układu komunikacyjnego uzupełniającego należało wziąć pod uwagę, że przepisy o drogach publicznych dopuszczają połączenia innych dróg publicznych z drogą krajową klasy technicznej G, jeżeli zachowana jest określona w tych przepisach odległość między istniejącymi wlotami (połączeniami). Opracowany przy takich założeniach planistycznych projekt planu wyznaczył przeznaczenie terenów wchodzących w jego skład: od północy droga lokalna KDL (ul. [...]), poniżej teren zabudowy mieszkaniowej i usług A3MU, poniżej projektowana droga dojazdowa KDD o przebiegu zachód-wschód, niżej tej drogi w kierunku południowym teren zabudowy mieszkaniowej i usług A4MU, zaś od południa zamyka ten obszar droga dojazdowa KDD o przebiegu wschód - zachód łącząca się z w/w kwestionowaną w skardze drogą KDD za pomocą odcinka KDD biegnącego południkowe wschodnią skrajną działką tego obszaru. Od zachodu obszar graniczy z istniejącą drogą krajową (odcinek ul. [...]). Wlot kwestionowanej w skardze drogi KDD został zaprojektowany w oparciu o istniejące włączenie do drogi krajowej (KDG/KDZ), co pozwoliło uniknąć problemu braku zachowania odległości między wlotami do drogi klasy technicznej G. Połączenie obszaru z drogą klasy G podlega ograniczeniom, wynikającym z postanowień rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia "droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowanym nie mniejsze niż 600 m (...). W dalszej części rozporządzenie dopuszcza zmniejszenie tych odległości do odpowiednio 600m i 400m. Te przepisy miały duży wpływ na rozwiązania przyjęte w projekcie planu, gdyż aby skomunikować omawiany obszar, szczególnie jego przeważającą część nie przylegającą do dróg istniejących (KGD/KDZ i KDZ) należało wyznaczyć połączenie z drogą klasy G (ul. Krakowską) w taki sposób, aby to połączenie nie naruszało odległości ustalonych wyżej wymienionym rozporządzeniem (...). Ze względów już podniesionych nie uznano za prawidłowe przestrzennie i funkcjonalnie połączenia obszaru z drogą krajową poprzez ulicę [...]. Biorąc pod uwagę wspomniane ograniczenia uznano za najwłaściwsze wykorzystanie do połączenia obszaru z drogą G (ul. [...]) poprzez istniejący zjazd z tej drogi, który stanowiłby początek drogi publicznej o klasie dojazdowej D. Przebieg drogi z wykorzystaniem tego zjazdu wyznaczono po analizach, między innymi stanu zainwestowania, który ulegał dynamicznym zmianom w związku z działaniami inwestycyjnymi Skarżącego, przy czym niektóre decyzje czy zgłoszenia były wydawane tuż przed uchwaleniem planu. Drogę wyznaczono od wlotu z drogi krajowej po lekkim skosie uwzględniającym odcinek połączenia drogowego istniejącego, a następnie w kierunku wschodnim, prostopadle do granic działek ewidencyjnych, tak aby ta właśnie droga mogła bezpośrednio obsłużyć tereny po jej północnej jak i południowej stronie. (...) Zgodnie z wyliczeniami teren, którego powierzchnia wynosi ok. [...] ha (minimalna wielkość nowo wydzielonych działek to [...] m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - co pozwala na wydzielenie w tym terenie ok. [...] działek - tj. ok. [...] osób - w jednym domu mieszkalnym dwa lokale zamieszkałe średnio przez [...] osoby)." Z twierdzeń Rady Miejskiej w S. wynika, że droga KDD przebiega po gruntach prywatnych albowiem innej możliwości w tym obszarze nie ma, czego skarżący nie kwestionował. Na tle powyższych wyjaśnień oraz stanu zobrazowanego w dokumentacji planistycznej należy uznać, że wyznaczenie kwestionowanego obszaru KDD na części działek skarżącego, jako niezbędne z uwagi na ustalenie zmiany dotychczasowego zagospodarowania związanego z m.in. z wyznaczeniem terenów A3MNU, A4MNU, nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów normujących zadania gmin, jest zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi. Z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że projekt planu był w zakresie dróg krajowych, oraz zagospodarowania terenów mających wpływ na te drogi przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi (GDDKiA [...]) i takie uzgodnienia uzyskał. Przyjęty w wyłożonym projekcie układ komunikacyjny został oprotestowany w zakresie drogi KDD tylko w trzech uwagach, co może stanowić potwierdzenie akceptacji wprowadzonych rozwiązań uwzględniających cel publiczny. Należy też mieć na uwadze, że w wykazie wraz z propozycją rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, sporządzonym przez Biuro Rozwoju Krakowa - w punkcie 99 (z dnia 29 maja 2013r. ) dotyczącej działek nr [...],[...][...],[...][...],[...] - w punkcie l. zostało wyrażone poparcie dla projektowanej drogi KDD od strony wschodniej, południowej i zachodniej. Należy zgodzić się ze skarżącą, że dla obsługi wyżej opisanego obszaru niezbędny jest układ komunikacyjny oparty na drogach publicznych, z możliwością uzupełnień drogami wewnętrznymi. Mając na uwadze wynikające z kwestionowanych postanowień ograniczenia dla skarżącego w wykonywaniu prawa własności brak podstaw do ich uznania, że dokonana ingerencja nie została podyktowana obiektywnymi potrzebami interesu publicznego, albo by była nadmierna, naruszając istotę prawa własności lub wymóg proporcjonalności. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że ustalona planem droga dojazdowa przebiega jedynie przez część nieruchomości skarżącego w taki sposób, że nie pozbawia go ani możliwości korzystania z budynku mieszkalnego i związanego z nim budynku gospodarczego, ani z możliwości realizacji pawilonu handlowego z infrastrukturą. Sporządzenie konkretnego projektu budowlanego dla projektowanej drogi winno uwzględniać bliskie sąsiedztwo ze zbiornikiem odparowującym na wody opadowe i p.poż do zewnętrznego gaszenia pożaru, będącego urządzeniem służącym użytkowaniu obiektu handlowego, pozwalając na jego usytuowanie wynikające z decyzji administracyjnej bez potrzeby zmian w granicach nieruchomości skarżącego. W przypadku ewentualnych kolizji mogących rodzących dla skarżącego negatywne następstwa w związku z lokalizacją zbiornika dla budynku handlowego, stosowną ochronę stanowią tu roszczenia z art. 36 i nast. u.p.z.p. Z art. 36 ust. 1- 2 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Co do uciążliwości ustalonej planem inwestycji celu publicznego, to zważyć należy, że sytuowane budynku mieszkalnego czy budynku handlowego w sąsiedztwie drogi publicznej jest zjawiskiem powszechnie spotykanym, przy czym jak wynika z przedstawionej dokumentacji planistycznej odległość drogi KDD od tych obiektów budowlanych jest znaczna. Lokalizacja drogi w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego ( objętego jednym pozwoleniem na budowę wraz z budynkiem mieszkalnym), również nie dyskwalifikuje przyjętych rozwiązań z uwagi na prawa skarżącego, zważywszy choćby na fakt ustaleń linii zabudowy dla szeregu obszarów, czy powoływanych uprzednio postanowień Studium. W linie rozgraniczające drogi KDD wchodzą nie tylko fragmenty działek skarżącego, ale wielu innych właścicieli, którzy nie złożyli uwag. Za przesądzający dla uznania niewspółmierności ograniczeń nie może zaś zostać uznany fakt dokonania przez skarżącego skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, oznaczonego na przedłożonej mapie poglądowej nr [...], tuż przed uchwaleniem planu miejscowego. Nadto, zaskarżona uchwała ustala na części nieruchomości skarżącego przebieg drogi publicznej o najniższej klasie technicznej, a więc najmniejszej zajętości terenów prywatnych. W świetle powyższego brak podstaw do uznania, by w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżących wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, jego rozmiarów albo ustalając konkretne parametry drogi Rada Miejska w S. nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo by naruszyła prawo, w tym cytowane w skardze przepisy Konstytucji RP. Skarżący zarzucał również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie przeznaczenia niektórych terenów. Taki zarzut dotyczył po pierwsze ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami MW, MWU, MN, MU, w związku z użytym w tekście sformułowaniem "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym ..." , po którym następuje określone wyliczenie takich obiektów i urządzeń. Skarżący podawał argumentację mającą potwierdzać wadliwość kwestionowanych ustaleń zarówno w przypadku, gdyby uznać, że przewidziane tam wyliczenie ma charakter przykładowy, względnie gdyby przyjąć, że stanowi ono katalog zamknięty. W odpowiedzi na skargę co do podawanych przez skarżącego przykładów Rada Miejska eksponował, że zasadnicza część przepisów o przeznaczeniu poszczególnych terenów dotyczy przeznaczenia podstawowego, które zostało opisane jednoznacznie i precyzyjne i w tym stanie rzeczy spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia. Przeznaczenie dopuszczalne wymienia zakres dopuszczeń, przy czym zakres ten nie może być katalogiem zamkniętym, ponieważ nie wszystkie elementy zagospodarowania uzupełniającego, towarzyszącego zagospodarowaniu podstawowemu można przewidzieć i zapisać. Użycie słów "obiektów i urządzeń" nie powoduje nadmiernego rozszerzenia zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, między innymi dlatego, że w terenach MW, MWU, MN, MU nie dopuszcza się inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć zawsze i potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kwestionowane zapisy nie wprowadzają w powyższych terenach zakazu budowy ogrodzeń, albowiem taki zakaz musiałby zostać wprost wyrażony, jak to ma miejsce w przypadku § 9 ust. 2 pkt 2 lit. d ( statuującego zakaz stosowania ogrodzeń pełnych, co zdefiniowano) oraz w §10 ust. 1 pkt 2 ( zakaz dotyczący grodzenia nieruchomości przylegających do powierzchniowych wód publicznych nawiązujący do postanowień wynikające z Prawa wodnego ). Mając na uwadze treść ustaleń zawartych w kontrolowanej uchwale i stanowiska stron, w tym uznane za trafne argumenty organu, należy przyjąć, że w analizowanym zakresie nie doszło do naruszenia zasady statuowanej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wprowadzenie w planie miejscowym przepisów wymagających interpretacji nie stanowi zaś uchybienia tego rodzaju, by uznać je za dostateczne dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasad. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący uzasadniał po wtóre w ten sposób, że za wadę rodzącą skutek naruszenia zasad uznawał fakt nieobjęcia ograniczeniem 0,5 zabudowy usługowej w tych terenach ( § 9 ust. 1 pkt 7) w terenach oznaczonych symbolem MW i MN. Odnosząc się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że kwestionowany zapis wprowadzono biorąc pod uwagę także sygnalizowane potrzeby społeczności, że lepszym rozwiązaniem w aspekcie możliwości inwestycyjnych właścicieli jest, aby realizacja samoistnych obiektów usług w terenach MN została dopuszczona na warunkach zbliżonych do obiektu mieszkaniowego w MW bądź identycznych jak w MN. To zaś wymaga odstąpienia o parametru 0,5. Zakres usług w tych terenach jest istotnie ograniczony, gdyż nie mogą to być usługi zaliczane do zawsze i potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kwestionowane regulacje zostały świadomie wprowadzone do ustaleń planu w celu zwiększenia zakresu inwestycyjnego w tychże terenach. Mając na uwadze treść ustaleń zawartych w kontrolowanej uchwale i stanowiska stron, należy stwierdzić, że brak oczekiwanych przez skarżącego zapisów czy rozwiązań planistycznych nie jest równoznaczny z zaniechaniem określenia w planie miejscowym przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zaś poprzez wprowadzenie analizowanego zróżnicowania nie doszło do naruszenia prawa, w tym regulacji związanych z wykonywaniem przysługującego gminom władztwa planistycznego . Trzeci powód zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. miał stanowić brak definicji używanego w planie miejscowym pojęcia "Rynku", a tym samym nie określenia przeznaczenia podstawowego tego terenu KX. Z wyjaśnień udzielonych w tym zakresie przez Radę Miejska w S. wynika, że tern oznaczony symbolem KX jest teren rynku, przy czym to pojęcie odnosi się do terenu historycznie ukształtowanego centralnego placu miejskiego wydzielonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczonego symbolem KX. Teren KX tworzący wraz z istniejącym układem komunikacyjnym oraz zabudową wokół rynku obszar centralnej przestrzeni publicznej. Mając na uwadze ustalenia zaskarżonej uchwały oraz stanowiska stron należy ponownie przyjąć, że wprowadzenie w planie miejscowym przepisów wymagających interpretacji nie stanowi wad tego rodzaju, by uznać je za dostateczne dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasady statuowanej w art. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo należy podzielić stanowisko organu, że brak zdefiniowania pojęcia "Rynku" nie wpływa w żaden ujemny sposób na możliwości związane z zagospodarowaniem tak nazwanego obszaru, które niezależnie od zapisów w § 46 podlegają regulacjom o przestrzeniach publicznych (§12). Kolejny zarzut skargi dotyczył zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie w niektórych terenach parametrów zabudowy. W sprawie niniejszej należało mieć na uwadze treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. , zgodnie z którym w planie miejscowym określało się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Już po wszczęciu procedury planistycznej przepis ten uległ nowelizacji w z związku z wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 130, poz.871 ), otrzymując brzmienie : "6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;". Przepis przejściowy ustawy nowelizującej, tj. art. 4 ust. 2 stanowi bowiem, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W tym zakresie Rada Miejską w Skawinie podała, że odnośnie terenów obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej K, W i E dla obiektów zaplecza administracyino-technicznego i socjalnego jednostek eksploatujących plan ustala jedynie wysokość budynków z pominięciem innych wskaźników dotyczących tej zabudowy, co wynika z faktu, że są to bardzo niewielkie tereny, gdzie mogą być zrealizowane przedsięwzięcia z zakresu infrastruktury sanitarnej (K), wodociągowej (W) i elektroenergetycznej (E). Nie są to więc typowe tereny zabudowy, a tereny służące lokalizacji obiektów i urządzeń zabezpieczających zaopatrzenie w taki rodzaj infrastruktury terenów mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych. Te tereny mogą być zainwestowane zarówno w całości na przedsięwzięcia z zakresu przeznaczenia podstawowego (jak np. obiekty stacji trafo), jak i na cele związane z przeznaczeniem dopuszczalnym, w tym obiekty zaplecza administracyjno-technicznego i socjalnego jeżeli taka potrzeba wystąpi, czego jednoznacznie nie da się przewidzieć na etapie sporządzania planu. W związku ze szczególnym charakterem i funkcją tych terenów nie ma potrzeby ustalania innych parametrów zabudowy niż maksymalna wysokość obiektów możliwych do zrealizowania w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Inne parametry, w szczególności odnoszące się do "zajętości" terenu pod zainwestowanie dopuszczalne (wskaźnik powierzchni zabudowy, czy wskaźnik terenu biologiczne czynnego) nie są wskazane do ustalania, gdyż mogłyby uniemożliwić realizację obiektów infrastruktury technicznej. Wskazanym wyżej argumentom nie można odmówić racji. Trafne jest rozróżnienie sytuacji, w których określone tereny przeznacza się pod zabudowę ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. dla realizacji budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych lub magazynowych od sytuacji, w których zarówno przeznaczenie podstawowe, jaki i z nim bezpośrednio związane przeznaczenie dopuszczalne zostaje podporządkowane innej funkcji, gdzie dla zapewnienia ładu przestrzennego jest wystarczającym określenie wysokości budynków i obiektów budowlanych pełniących funkcję budynków, natomiast dalsze związanie wskaźnikami może powodować niemożność realizacji funkcji wyznaczonego terenu. Brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wskaźników intensywności zabudowy można zatem uznać za naruszenie zasad co do terenów przeznaczonych pod zabudowę w wyżej wskazanym rozumieniu, nie zaś tych terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję. Nadto zważyć należy, że postanowienia w kwestii linii zabudowy nie ma istotnego znaczenia prawnego skoro w tym zakresie określone regulacje ogólne wynikają wprost z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst. jednol. Dz. U. z 2013, poz. 260 – dalej w skrócie u.d.p.), za projekt zaskarżonej uchwały uwzględnia stanowisko zarządców dróg. Analizowany zarzut skarżącego nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia skarżący upatrywał również w tym, że: - dla terenu ZL1 - nie wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy , chociaż wysokości zabudowy chociaż na przedmiotowym terenie dopuszczono możliwość lokalizacji budynków, budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną, jak również dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością przebudowy i remontów istniejących budynków oraz rozbudowy w zakresie elementów polepszających standard użytkowania; - dla terenu ZR - nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy pomimo, że na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, zaś odwołanie się przy tym jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a planu miejscowego jest nie wystarczające; - dla terenu ZI – nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Ponadto, na przedmiotowym terenie dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów usług związanych bezpośrednio z funkcjonowanie cmentarza (w tym zakład kamieniarski, który może mieć formę budynku), zaś odwołanie się jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a nie jest wystarczające; planu miejscowego jest nie wystarczające; - dla terenu ZP – nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, chociaż na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, a odwołanie się jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a planu miejscowego jest nie wystarczające. Odpowiadając na powyższe zarzuty Rada Miejska w S. podała, w terenach ZL1 (także w L, o których nie ma mowy w skardze) dopuszczono zgodnie z przepisami odrębnymi o lasach możliwość lokalizacji budynków i budowli. Ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach ( tekst jednol. Dz.U. z 2011r. Nr 12, poz. 59 z póżn. zm) stanowi, że lasem jest grunt (...) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywania dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle (...). Pojęcia "budynki i budowle związane z gospodarką leśną" nie zostały zdefiniowane w tej ustawie poza właśnie wskazaniem, że są to obiekty związane z gospodarką leśną, stąd też brak podstaw do ich definiowania w planie miejscowym, jak i do ustalania parametrów tych budynków, gdyż mogłoby to wiązać się z przekroczeniem "władztwa planistycznego". Również wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów związanych z gospodarką leśną przy obowiązujących przepisach o lasach jest bezzasadne. Odnośnie utrzymania obiektów istniejących (nie związanych z gospodarka leśną) plan przyjął rozwiązania, które nie pozostają w sprzeczności z przepisami o lasach. Wprowadzono zakaz nowej zabudowy nie związanej z gospodarką leśną, a dopuszczenie utrzymania istniejących obiektów (innych niż związane z gospodarką leśną) obwarowane jest możliwością wyłącznie przebudowy, remontów i rozbudowy w zakresie elementów polepszających standard użytkowania, tj. schodów zewnętrznych, ganku, łazienki, przyłączy - a więc elementów nie wpływających istotnie na gabaryty istniejącej zabudowy. W terenach zieleni nieurządzonej ZR, zieleni izolacyjnej ZI oraz zieleni urządzonej ZP nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, przy dopuszczeniu utrzymania istniejącej zabudowy i możliwości remontu., przebudowy, rozbudowy i nadbudowy a w terenie ZI usług związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem cmentarza. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 6 lit. a tekstu uchwały: " W obszarze objętym planem dopuszcza się, o ile przepisy odrębne lub ustalenia planu tego nie zakazują: utrzymanie, remonty, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy na zasadach i warunkach określonych planem, zgodnie z faktycznym dotychczasowym użytkowaniem; istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze oraz obiekty, które uzyskały prawomocne decyzje pozwolenia na budowę na ich realizację, a położone są w terenach rolnych (R), zieleni izolacyjnej (ZI), zieleni nie urządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZP), pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej zabudowy z zachowaniem rygorów, jakie obowiązują dla zabudowy, określonych w planie dla danego rodzaju zabudowy (mieszkaniowej, usługowej i innej); ponadto w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej położonych w terenach rolnych i zieleni nie urządzonej dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych koniecznych dla prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe regulacje planu dotyczą obiektów istniejących, dla których dopuszczono możliwość ich utrzymania, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy lub wymiany istniejącej zabudowy w terenach generalnie nie przeznaczonych pod zabudowę, czyli ZP, ZI i ZR, jednakże ich utrzymanie i wskazane wyżej możliwości muszą zachować rygory jakie obowiązują dla zabudowy określone dla danego rodzaju zabudowy (mieszkaniowej, usługowej i innej) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 6 lit. a. Jeżeli więc terenach istnieje budynek mieszkaniowy jednorodzinny, to może być on rozbudowany ewentualnie. nadbudowany do wysokości określonej dla zabudowy jednorodzinnej, jeżeli nie przekracza maksymalnej wysokości dla tego rodzaju zabudowy określonej planem. Podobnie w przypadku innego rodzaju zabudowy. W przypadku terenów ZI, gdzie plan dopuszcza realizację usług związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem cmentarza (zakład kamieniarski, punkt sprzedaży kwiatów i zniczy oraz zakład pogrzebowy) zasadnym było określenie maksymalnej wysokości tych obiektów, bez konieczności ustalania innych wskaźników zagospodarowania. Uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione także w wyżej wskazanych przypadkach należy ponownie wskazać, że brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy można zatem uznać za naruszenie zasad co do terenów przeznaczonych pod zabudowę w wyżej wskazanym rozumieniu, nie zaś tych terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję. Postanowienia w kwestii linii zabudowy nie ma istotnego znaczenia prawnego skoro w tym zakresie określone regulacje ogólne wynikają wprost z art. 43 u.d.p., zaś projekt zaskarżonej uchwały uwzględnia stanowisko zarządców dróg. Nadto, wprowadzenie dla zabudowy istniejącej ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy o charakterze reguł ogólnych, przewidzianych dla określonych grup stanów faktycznych, wymagających interpretacji w konkretnych przypadkach, nie oznacza niezachowania wymogów dotyczących zasad sporządzenia planu miejscowego, natomiast umożliwia stosowanie jego postanowień do zasadniczo różnych sytuacji, wyznaczonych przez istniejący stan zagospodarowania, który podlega zachowaniu także w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę, przy możliwości dokonania określonych robót budowlanych, w sposób nie zmieniający dotychczasowej funkcji obiektów determinującej dopuszczalne parametry i wskaźniki. Skarżący podnosił nadto, w ramach zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia, że w treści planu wszelkie parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Wyjątkiem jest wskaźnik terenu biologicznie czynnego, który z kolei został określony poprzez wskazanie jedynie minimalnego poziomu. Nie można podzielić poglądów skarżącego, że takie ustalenie parametrów i wskaźników narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co do kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. I tak przepisy obowiązujące w trakcie trwania procedury planistycznej w analizowanym zakresie przewidywały jednoznacznie obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zgodnie z językiem potocznym ( por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka , tom I. PIN, W-wa 1979), w urbanistyce słowo "gabaryt" oznacza" – najwyższe linie poziomu zasadniczej bryły budynku lub zespołu budynków". Uwzględniając brak definicji legalnej tego pojęcia należy uznać, że gabaryty zabudowy zostały określone zgodnie z powyższy przepisem. Również dla "wskaźnika intensywności zabudowy" brak definicji legalnej, zaś wymóg ten realizują łącznie podanie w planie miejscowym dla określonych terenów maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz minimalnego wskaźnika ternu biologicznie czynnego. Z przepisów obowiązujących w trakcie trwania niniejszej procedury nie da się wywieść bezwzględnego obowiązku określania minimalnego parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Wskazywanie w tym zakresie na orzecznictwo odnoszące się do ustalania warunków zabudowy decyzją, a więc aktem indywidualnym i konkretnym, w którym uwzględnia się tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest przydatne dla oceny rozwiązań planistycznych. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to zważyć należy, że jego ustalania podyktowane jest koniecznością ochrony walorów przyrodniczych i stosunków wodnych, stąd nie powoduje negatywnych konsekwencji dla ładu przestrzennego pozostawienie terenów biologicznie czynnych na zagospodarowanych działkach powyżej wskaźnika minimalnego. Odnośnie wprowadzenie dla wysokości zabudowy tylko wskaźnika maksymalnego, to zważyć należ dodatkowo, że realizacja zamiaru inwestora następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), których regulacje stanowią uzupełnienie w tym zakresie, określając np. minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lub innego rodzaju przepisów ustawy. Na marginesie tych rozważa można wskazać, że również po nowelizacji przepisy nie wprowadzają obowiązku określania minimalnej wysokości zabudowy, maksymalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, zaś w analizowanym zakresie zmiana dotyczy obowiązku określenia maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia z uwagi na nieokreślenie zasad scalania i podziałów, czy też możliwość obejścia minimalnych powierzchni wydzielonych działek. Z twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, znajdujących potwierdzenie w powoływanych dokumentach wynika, wobec braku takich wniosków czy postulatów, jak również przy braku wskazań w studium i w obowiązującym dotychczas planie miejscowym, podejmując zaskarżoną uchwałę nie określono obszarów wymagających przeprowadzenia (obligatoryjnie) procedury scaleń i podziałów, o której mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. W związku powyższym brak takich ustaleń nie może zostać uznany za naruszenie zasad. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. - brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem ( tak trafnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 888/13, zam. zb. LEX nr 1427469 oraz wyroki powoływane w odpowiedzi na skargę). Zapis zawarty w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma zatem wyłącznie taki charakter deklaratoryjny, zaś zaistnienie potrzeby dokonania scaleń wymagać będzie zmiany zaskarżonej uchwały. W § 13 pkt 3 -11 zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowo wymogi w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości. Skarżący nie podał rzeczowych argumentów uzasadniających uznanie tam zawartych postanowień za niezgodne z prawem, czego nie stanowi hipotetyczne wskazanie na możliwość "obejścia" ustalonych warunków podziałów z uwagi na dopuszczenie innych wielkości dla działek wydzielanych np. pod infrastrukturę, dojazdy itp. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a oraz lit. c rozporządzenia z uwagi na kwestionowany brak określenia parametrów ulic w części tekstowej oraz wątpliwości w sprawie regulacji dotyczące miejsc parkingowych. Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ( pkt 1) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (10). Stosownie do § 4 pkt 9 rozporządzenia, ustalającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zarzuty skargi koncentrując się wokół zagadnienia komunikacji. Zasadnicza klasyfikacja dróg, jako krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych i pozostałych wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( art. 5 -10). Powołana ustawa reguluje szereg innych istotnych zagadnień. W myśl art. 10 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ust. 2 i następnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu wymieniono krąg podmiotów będących zarządcami dróg. Wśród wielu obowiązków zarządców dróg art. 20 pkt 1 u.d.p. wymienia opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powtórzenie tego zapisu znajduje się w art. 35 ust. 1 ustawy, w myśl którego zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 u.d.p., w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Nadto w myśl art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z powołanych przepisów wynika, że treść zapisów planu miejscowego zależy w zakresie planów rozwoju sieci dróg zależy od informacji uzyskanych od poszczególnych zarządców dróg. Zapewnieniu legalności, celowości i spójności określonych rozwiązań służą przepisy regulujące tryb sporządzania projektu planu miejscowego. Obecnie analizowany zarzuty skargi pozostają w związku rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które zostało wydane z upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z tej właśnie regulacji wynikaj zasady kształtowania parametrów poszczególnych dróg publicznych. W myśl § 2, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. W § 4 ust. 1 rozporządzenia, celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono tam przewidzianą klasyfikację dróg i ich symbole literowe. W myśl § 4 ust 2 rozporządzenia, drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. W ramach planowania przestrzennego istotnym jest wyznaczenie linii rozgraniczających dróg albowiem w myśl § 5, usytuowanie drogi oznacza w niniejszym rozporządzeniu umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Z § 6 rozporządzenia, myśl której szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W § 7 ust. 1 podano minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, dla określanych klas uli ( od czego wyjątki), natomiast § 8 ust. 1 określa szerokość drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę . Stosownie do § 3 pkt 1 – 3, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 1) drodze - rozumie się przez to drogę publiczną, 2) terenie zabudowy - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 3) liniach rozgraniczających drogę - rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi, 4) klasie drogi - rozumie się przez to przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Zaskarżony plan miejscowy określa w zgodzie z przepisami klasy techniczne dróg publicznych, a także poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających tych terenów na rysunku planu ich szerokość w każdym przypadku. W części tekstowej, tj. w § 47 ust. 3 określono konkretną wielkością szerokość dróg klasy Z, L (w obszarze zabudowy i poza tym obszarem) oraz klasy D, natomiast nie podano takich wielkości liczbowych co do szerokości dróg klasy GP i G. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że określenie szerokości tych dróg GP i G w ustaleniach tekstowych w spójności z rysunkiem planu nie było możliwe ze względu na zróżnicowane faktycznej ich szerokości na wielu odcinkach, co uniemożliwiało podanie ich jednolitego parametru, wyrażonego liczbowo w części tekstowej. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, na tle obowiązujących przepisów prawa nie można przyjąć, że brak wskazania konkretnej szerokości dróg GP i G w tekście planu stanowi o naruszenie zasad skoro podano ich klasę techniczną, takie parametry wynikają z ustaleń rysunku planu, stan faktyczny uzasadnia odstąpienie od wskazania szerokości liczbowo, zaś ustalenia tekstowe w tym zakresie nie zawierają luki, bo odsyłają wprost i jednoznacznie wyłącznie do rysunku planu. Projekt planu był dwukrotnie uzgodniony przez wszystkich właściwych zarządców dróg publicznych, w tym w odniesieniu do dróg krajowych (GP i G) przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, z Wojewoda Małopolskim, jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie odpowiednich zadań rządowych. Stan taki pozwala na przyjęcie, że wyznaczenie w tekście planu miejscowego klas technicznych dróg publicznych GP i G oraz ich szerokości tylko liniami rozgraniczającymi na rysunku planu zapewnią możliwość modernizacji, budowy i rozbudowy systemu komunikacji. Co do dróg wszystkich klas technicznych, to ani z powoływanych przez skarżącego przepisów, ani innych regulacji nie wynika obowiązek określania w planach miejscowych ilości pasów ruchu, usytuowania i parametrów, chodników poboczy, skarpy, rowów drogowych oraz pasów terenu za rowami. Zważyć należy dalej, że § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, w że w uchwalonym planie miejscowym brak konsekwencji odnośnie używania terminologii związanej z określeniem ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych skoro w ustaleniach używa się zarówno pojęć "wskaźnik miejsc parkingowych", jak i "wskaźnik miejsc postojowych". Wskazane niejasności rodzą konieczność interpretacji, postanowień zaskarżonej uchwały, co jednakże nie oznacza naruszenia zasad i nie upoważnia do stwierdzenia jej nieważności. Nie przesądzając prawidłowości wykładni prezentowanej w odpowiedzi na skargę można wskazać w tym zakresie, że zdaniem Rady Miejskiej w S. obydwa pojęcia odnoszą się do tego samego rodzaju wskaźnika urbanistycznego. Przepisy planu w tym zakresie należy rozumieć w ten sposób, że w § 15 ust. 1 pkt 6 określono zasady lokalizacji miejsc parkingowych a w punkcie 6 tego paragrafu szczegółowo podane wskaźniki dla terenów o danym przeznaczeniu, przy czym wskaźniki te należy traktować, zgodnie z pkt. 5 jako minimalne. W przepisach powszechnie obowiązujących - np. w rozporządzeniu o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mowa o miejscach postojowych, zaś w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o ilościach miejsc parkingowych, albo o minimalnej ilości miejsc do parkowania. Niezależnie od trafnych uwag Rady Miejskiej w S. odnoszących się do podawanych przykładów rozbieżności terminologicznych w różnych aktach prawnych, dodatkowo można wskazać, że także na gruncie samego rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie takiej jasności i spójności brak, skoro mówi się w nim o stanowiskach postojowych, miejscach postojowych, miejscach parkingowych nie definiując używanych pojęć. Odnośnie zarzutów skargi dotyczącego naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność zaskarżonej uchwały planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa , to mimo wskazań zawartych w odpowiedzi na skargę nie doszło do jego sprostowania. Nie stanowi naruszenia zasad ewentualna niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium uchwalonym dla innej gminy. Nie zależnie od tego, przyjmując nawet w ślad za odpowiedzią na skargę, że tak postawiony zarzut może być wynikiem omyłki redakcyjnej, czynienie rozważań szerszych niż dokonane już uprzednio w tym zakresie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak uzasadnienia dla przedmiotowego zarzutu. Nie zasługuje również na uwzględnienie dodatkowy zarzut skarżącego, podniesiony w piśmie z dnia [...] września 2014 r., w którym wskazywał na niedopuszczalność ustalania planem miejscowym dróg wewnętrznych. Zarzut ten został poparty jedynie przez podanie poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, na tle konkretnego stanu faktycznego. Na prawną możliwości ustalenia planem miejscowym dróg wewnętrznych wskazuje zaś zarówno instytucja władztwa planistycznego gminy, która może skutkować ograniczeniem prawa własności, jak i regulacje dotyczące obowiązkowej treści planu z art. 15 ust. 2 pkt 1, 8, i 10, czy również rozporządzenia przewidującego w tabeli Załącznika Nr 1 oznaczenie literowe i graficzne dla dróg wewnętrznych. Skarżący nie twierdził, że na jego nieruchomości ustalono drogę wewnętrzną, nie wykazał, że określone planem miejscowym drogi wewnętrzne nie znajdują się na terenach będących własnością Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, względnie innych podmiotów, które nie akceptują takich ustaleń. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.