II OSK 682/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 787/14 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 787/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w M. (dalej również jako "skarżący" bądź "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska t.jedn. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze. zm.; dalej "prawo ochrony środowiska"), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 106, poz. 723), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217), pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na 2010 r. (M.P. Nr 57, poz. 780) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), określił Z. sp. z o.o. opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w G.: II półrocze 2008 r. – 1.876.575 zł, I półrocze 2009 r. – 2.475.768 zł, II półrocze 2009 r. – 1.018.522 zł, I półrocze 2010 r. – 5.414.998 zł z odsetkami i orzekł o obowiązku zapłaty zakreślając termin i wskazując, że przesłanką podwyższonych opłat jest brak ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. W odwołaniu pełnomocnik Spółki, domagając się uchylenia w całości ww. decyzji i umorzenia postępowania lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił naruszenie: art. 293 ust. 1 i 7 w zw. z art. 276 prawa ochrony środowiska w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – poprzez bezprawne nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej. Organowi zarzucono m.in., że przez cały okres eksploatacji instalacji, również podczas kontroli, nie informował Z. o konsekwencjach prawnych jakie niesie nie przeniesienie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, a następnie po kilku latach działalności naliczył opłatę podwyższoną za brak przeniesienia decyzji, co koliduje z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami praworządnego państwa prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 276 ust. 1 art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w G. wydanej na rzecz M. sp. z o.o., na co dnia [...] sierpnia 2009 r. M. wyraziła zgodę. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie przyjął odpowiedzialność skarżącej z tytułu opłat podwyższonych bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję za cały okres wskazany w decyzji i nieprawidłowo dokonał wyliczenia czasu składowania odpadów, co wpłynęło na wysokość opłat. Zasadniczo Kolegium uznało za trafne zarzuty dotyczące braku należytego ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadnienia decyzji ale wskazało, że uzupełnienie materiału dowodowego wymaga specjalistycznej wiedzy i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego co wykracza poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że nie był zasadny argument, że zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. na rzecz M. sp. z o.o. spełniało wymogi ustawy o odpadach i prawa ochrony środowiska. Decyzja administracyjna nie przechodzi z mocy prawa na podmiot uzyskujący tytuł prawny do składowiska, bowiem brak regulacji normatywnej przewidującej taki skutek. Kolegium podało, że przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy poza dokładnym zbadaniem stanu faktycznego organ I instancji powinien precyzyjnie wskazać, w jakim zakresie dopuszczalne jest obciążenie skarżącej opłatami podwyższonymi, skoro w sierpniu 2009 r. wystąpiła o przeniesienie na nią decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydaną na rzecz M. sp. z o.o. Marszałek powinien ustalić okres, za jaki skarżąca może ponosić odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez legitymowania się decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji, a następnie dokonać ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek wymiaru opłat podwyższonych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Spółka Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że decyzja Marszałka jest rozstrzygnięciem o charakterze określającym (deklaratoryjnym), nie zaś ustalającym (konstytutywnym), co spowodowało wadliwe przyjęcie okresów terminów przedawnienia, oraz naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej nie powstaje z mocy prawa; jego aktualizacja jest związana z decyzją organu, która ma charakter ustalający (decyzja konstytutywna), gdyż to organ powinien zbadać, czy zaistniały przesłanki do nałożenia opłaty sankcyjnej, i ustalić jej wysokość w oparciu o okoliczności faktyczne. Ponadto w ocenie Spółki, decyzja organu I instancji dotyczyła zobowiązań za lata 2008-2010 r., dlatego należności uległy przedawnieniu z końcem 2013 r. i organ odwoławczy powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Obowiązkiem organu, zdaniem skarżącej, było udzielenie stosownych informacji dotyczących konieczności uzyskania decyzji na podmiot prowadzący aktualnie składowisko odpadów, bez możliwości korzystania z uprawnień z decyzji istniejącej w obrocie prawnym. Wskazano, że Spółka prowadziła swoją działalność w taki sposób jakby posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska i z taką świadomością prowadziła działalność gospodarczą. Bezprzedmiotowym było wydanie decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej, gdyż organy wiedziały o sytuacji w jakiej znajduje się Spółka i nie podjęły działań, które doprowadziłyby do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, dlatego niedopuszczalne było nałożenie opłaty podwyższonej, gdy brak było stosownego działania organów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska przesłanką ponoszenia przez podmiot podwyższonych opłat jest brak ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Sąd zauważył, że strona skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła do Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacyjną składowiska w G., która była wcześniej wydana na rzecz M. sp. z o.o. Wniosek strony skarżącej nie został jednak rozstrzygnięty w sposób w sposób przewidziany prawem, to jest przez wydanie decyzji. W tej sytuacji bezpodstawne było obciążenie strony skarżącej podwyższonymi opłatami w okresie wskazanym przez Marszałka w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją. Skarżąca nie powinna ponosić skutków braku rozstrzygnięcia jej wniosku o przeniesienie na nią decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Zasadne są także, zdaniem Sądu I instancji, zastrzeżenia organu odwoławczego co do ustaleń stanu faktycznego, a mianowicie w zakresie wyliczenia czasokresu składowania odpadów i ich ilości, braku ustaleń czy dokonano w istniejącym na składowiskach punkcie utylizacji, utylizacji składowanych odpadów i potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz Spółki kosztów postępowania w części obejmującej wpis od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrok z dnia 8 października 2014 r. w całości zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 marca 2010 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 145), poprzez uznanie, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej istniał obowiązek samoobliczenia i zapłaty opłaty podwyższonej przez przedsiębiorcę korzystającego ze środowiska, co spowodowało naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony – Z. Sp. z o.o. w M., zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska t.jedn. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 marca 2010 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 145), poprzez uznanie, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej istniał obowiązek samoobliczenia i zapłaty opłaty podwyższonej przez przedsiębiorcę korzystającego ze środowiska, co spowodowało naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę Z. Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast decyzją tą uchylono w całości decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. – nakładającą na Spółkę Z. opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w G. – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzenie licznych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i uznanie, że konieczny zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, ponieważ należało oddalić skargę na decyzję w istocie dla strony skarżącej korzystną, bo uwzględniającą jej odwołanie. Wątpliwości strony dotyczą treści uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i wyroku Sądu I instancji. Istnieje bowiem obawa, że organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, może zostać zobligowany do konkretnego rozumienia przepisów prawa materialnego. Na tym etapie postępowania – w sytuacji stwierdzenia licznych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – nie można przesądzać jakie konkretnie przepisy i w jakim ich rozumieniu winny być zastosowane w sprawie. Nie można więc w tej kwestii wiązać organu administracji. W tym zatem zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla organu administracyjnego orzekającego w sprawie, gdyż na tym etapie postępowania zostało ono wyrażone przedwcześnie. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji – oddalenie skargi na kasacyjną decyzję organu odwoławczego – było prawidłowe, tak jak i prawidłowe było uchylenie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji. Zaznaczyć przy tym wypada, że do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego również należy poczynić podobne zastrzeżenia jak do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada więc prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.