II SA/Bk 699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy C. w 2014 roku. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 2 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) poprzez przyjęcie uchwały z pominięciem wskazanych obligatoryjnych jej elementów. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi organ nadzoru podał, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza prawo, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 1, 2 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem brak w niej wskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt. Rada Miejska ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, iż realizacja zadań dotyczących przeciwdziałaniu bezdomności zwierząt będzie prowadzona m.in. przez "wyłonione schronisko dla bezdomnych zwierząt" (§ 3 pkt 6 Załącznika do uchwały). W ocenie Wojewody w celu wypełnienia delegacji ustawowej, Rada powinna wskazać adres schroniska, do którego będą przekazywane bezdomne zwierzęta. Dopiero wskazanie konkretnego schroniska jest realizacją nałożonego na gminę obowiązku w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Kolejne naruszenie w przedmiotowej uchwale dotyczy obowiązku uregulowania w programie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz ich dokarmiania. Rada Miejska ograniczyła się jedynie do powielenia ustawowego przepisu, tymczasem zdaniem organu nadzoru, powinna wskazać sposób realizacji zadania wyrażonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wypełnienie delegacji powinno zatem obejmować uregulowanie kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz sposób w jaki będą one dokarmiane. W ocenie Wojewody analogiczne naruszenie delegacji ustawowej dotyczy kwestii zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy). Przepisem § 4 pkt 5 załącznika do kwestionowanej uchwały, Rada Miejska wskazała, iż opieka nad bezdomnymi zwierzętami realizowana będzie m.in. przez "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt rannych (...)". Realizacja delegacji powinna zawierać wskazanie miejsca - siedziby lecznicy, która taką pomoc będzie świadczyła ewentualnie wskazanie na zawartą umowę z lekarzem weterynarii (z podaniem konkretnego adresu), który posiada możliwość świadczenia usług całodobowo. Z uchwały nie wynika zaś, jaki konkretnie podmiot zobowiązany będzie do zapewnienia, całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Konkludując organ nadzoru stwierdził, że powyższe uchybienia mają charakter kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie argumentując, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, wbrew stanowisku zajętemu przez organ nadzoru, nie upoważnia rad gmin do szczegółowego uregulowania w programie kwestii dotyczących wskazywania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt, sposobu dokarmiania bezdomnych kotów, czy też wskazywania adresu siedziby całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawodawca w poszczególnych punktach art. 11a ust. 2 nakazuje odpowiednio jedynie "zapewnić" miejsce w schronisku dla zwierząt, "zapewnić" całodobową opiekę weterynaryjną oraz "wskazać" gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Miejska zwróciła też uwagę, że program nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do organów gminy oraz podmiotów współpracujących z urzędem miejskim (§ 3). Zatem nawet zbędne jest wskazywanie konkretnych danych schroniska. Program zawierać winien jedynie regulacje dotyczące zamierzonych działań organów gminy. W ocenie autora odpowiedzi na skargę nieuzasadnione jest też powoływanie się na treść art. 9a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem każda osoba, która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, a nie schronisko, które zapewnia na terenie danej gminy miejsca dla bezdomnych W przypadku gminy C. takie miejsca zapewnia schronisko w miejscowości R., wyłonione w drodze przetargu, zaś najbliższym jest schronisko w B. Tym samym nietrafny jest argument skarżącego, jakoby brak wskazania adresu schroniska w uchwale ograniczał spełnienie "obowiązku obywatelskiego" określonego w tym przepisie. Odnosząc się z kolei do kwestii opieki, w tym dokarmiania kotów wolno żyjących, Rada Miejska stwierdziła, że treść ustawowej delegacji nie daje podstaw, aby wskazywać sposób opieki czy dokarmiania. Brak bowiem ku temu delegacji ustawowej. Program nakazuje jedynie objąć koty wolno żyjące opieką. Opieka takowa zapewniona jest w miarę potrzeb. Należy ponadto wskazać, że program przewiduje opiekę kotów poprzez opiekę weterynaryjną dla zwierząt odebranych w wyniku działań uprawnionych służb i instytucji (§ 4). Dotychczas zaś nikt na terenie gminy nie zgłaszał występowania kotów wymagających opieki. Reasumując Rada Miejska stwierdziła, że zaskarżona uchwała w sposób wyczerpujący uregulowała kwestie uznane za ustawodawcę za istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.),, sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie została zainicjowana skargą Wojewody P. jako organu nadzoru nad samorządem gminnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą Rada Miejska w C. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy C. w 2014 r. (stanowiący Załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Przechodząc do oceny zasadności merytorycznych zarzutów skargi stwierdzić, należy, że zarzuty te w całości są uzasadnione. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Dokonując wykładni ww. przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z., który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto powinna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania, a to wobec brzmienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14). Wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11 u.o.z. jest wskazanie konkretnego schroniska, które zapewni bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jak już wyżej wspomniano program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nich zadań. W przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych działań. Stwierdzenie zawarte w § 3 pkt 6 zaskarżonego programu, iż realizacja działań dotyczących przeciwdziałaniu bezdomności zwierząt będzie prowadzona między innymi przez "wyłonione schronisko dla bezdomnych zwierząt" nie odpowiada prawu, albowiem uzależnia umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, od wszczęcia procedury mającej na celu wyłonienie konkretnego schroniska dla zwierząt. Tymczasem to już na etapie opracowywania projektu uchwały organ gminy winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. W tym miejscu zauważyć należy, że w sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu takie określenie sposobu realizacji wynikających z art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, nie stanowi bowiem spełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia schronienia bezdomnym zwierzętom, poprzez umieszczenie ich w schronisku oraz realizacji innych ww. zadań. Zaprezentowane w tej kwestii stanowisko przez Sąd w składzie obecnym znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdzie dodatkowo zauważa się, że zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por.: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn.. akt. II SA/Bd 887/13wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12). Powyższe uwagi odnieść należy również do § 4 pkt 4 załącznika zaskarżonego aktu. Wskazano w nim bowiem, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane będzie poprzez "opiekę, w tym dokarmianie kotów wolno żyjących". Powyższy zapis dowodzi, że Rada ograniczyła się jedynie do powielenia ustawowego przepisu, nie wskazując sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz sposobu w jaki będą dokarmiane. Tym samym uznać należy, że obowiązek określenia sposobu i formy realizowania działań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nie został zrealizowany. Trafny też okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. z uwagi na niewskazanie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z § 4 pkt 5 programu nie wynika jaki konkretny podmiot będzie zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadku wystąpienia zdarzeń z udziałem zwierząt. W ocenie Sądu słuszne jest twierdzenie skarżącego, że realizacja powyższej ustawowej delegacji powinna zawierać wskazanie miejsca – siedziby lecznicy, która taką pomoc będzie świadczyła, ewentualnie wskazania na zawartą umowę z lekarzem weterynarii (z podaniem konkretnego adresu), który posiada możliwość świadczenia usług całodobowo. W konsekwencji przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przejęcie przez radę gminu programu określonego przez ustawodawcę w art. 11a. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.