II SA/Ol 684/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego W. D. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dnia 28 maja 2013 r. Rada Gminy Gietrzwałd podjęła uchwałę nr XXXIII/327/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Biesal, gmina Gietrzwałd. W.D. wezwał w dniu 10 kwietnia 2014 r. Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w studium i został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego, a ponadto ustalenia w nim zatarte naruszają ład przestrzenny. Stwierdził też, że w planie tym zaakceptowano stan faktyczny rażąco naruszający prawo. W ocenie skarżącego, akt ten został uchwalony z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy Gietrzwałd w uchwale nr XLIII/430/2014 z dnia 24 kwietnia 20914 r. stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa. W złożonej skardze W.D. zarzucił, że zawarte w uchwale nr XXXIII/327/2013 ustalenia dopuszczające adaptację istniejącej oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą techniczną, naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm., zwanej dalej jako u.p.z.p.). Skarżący podał, że jego nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z terenem, na którym 14 lat wcześniej wybudowano przedmiotową oczyszczalnię ścieków. Zaznaczył, że obiekt ten wzniesiono z naruszeniem ustaleń zawartych w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy Gietrzwałd uchwałą nr V/35/94 z dnia 24 listopada 1994 r., gdyż samowolnie wybudowano tę inwestycję 300 m od zaprojektowanej lokalizacji. Skarżący zaznaczył, że kwestionuje wyłącznie lokalizację tego obiektu, a nie potrzebę jego realizacji. Wyjaśnił, że oczyszczalnia szkodliwie oddziałuje na jego oddaloną o "[...]" nieruchomość, gdyż naruszone zostały stosunki wodne jego gruntów i została zanieczyszczona ziemia, a ponadto otwarte zbiorniki oczyszczalni stanowią źródło szkodliwych emisji skażeń bakteryjnych i chemicznych. Zarzucił, że wbrew treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gietrzwałd, uchwalonego uchwałą Nr IX/67/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r., oczyszczalnia wkracza w strefę zabudowy "MUW - zabudowa wielofunkcyjna, funkcje: mieszkalna, usługowa, produkcyjna". Ponadto, zgodnie z ustaleniami tego Studium przedmiotowa oczyszczalnia przeznaczona została do likwidacji, a ścieki ma przyjąć przeznaczona do rozbudowy oczyszczalnia w Gietrzwałdzie. Zaskarżony plan miejscowy dopuszcza jednak zarówno adaptację spornej oczyszczalni, jak i realizację nowych obiektów z nią związanych. Skarżący podniósł, że w świetle zapadłych w sprawie budowy przedmiotowej oczyszczalni wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 15.11.99 r. sygn. akt. IV SA 1194/99, z dnia 22.04.02 r., sygn. akt IV SA 2297/00, z dnia 22.04.2002 r. sygn. akt IV SA 2319/00, z dnia 22.04.2002 r., sygn. akt IV SA 1637/00 i z dnia 13.10.2003 r. sygn. akt IV SA 547/02, gminie nie przysługiwało prawo zagospodarowania terenu pod oczyszczalnię. Rada Gminy winna była wziąć pod uwagę powyższe, zatem zapis o możliwości adaptacji oczyszczalni tylko z uwagi na to, że została ona już wybudowana, stanowi w ocenie skarżącego przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Skarżący zarzucił również, że przewidując lokalizację oczyszczalni w strefie istniejącej zabudowy zaskarżony plan miejscowy narusza zasady ładu przestrzennego – spójność i harmonię rozwiązań architektonicznych. Wywiódł ponadto, że uchwalenie planu miejscowego powinno zostać poprzedzone aktualizacją prognozy oddziaływaniem na środowisko. Przy uchwaleniu zaskarżonego planu Rada Gminy zapoznała się z prognozą oddziaływania na środowisko, opartą na ocenie oddziaływania na środowisko opracowanej w 1996 r. Skarżący podniósł, że skoro przyznane gminie władztwo planistyczne realizuje się w ustalaniu przeznaczenia terenów i określania sposobów ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość, to niedopuszczalne było wprowadzenie zapisu o adaptacji istniejącej oczyszczalni. Zaznaczył, że stwarza to podstawy do legalizacji tego obiektu, co chroni wyłącznie prawa inwestora. Skarżący podniósł także, że teren przeznaczony pod zieleń izolacyjną jest porośnięty roślinnością wyrosłą na skutek szkodliwego oddziaływania oczyszczalni. Dodał, że dopuszczenie lokalizacji masztu antenowego oraz innych urządzeń i obiektów telekomunikacyjnych na ternie oznaczonym "1T" kłóci się ze stanem faktycznym, gdyż na tym terenie maszt został wybudowany pod koniec lat 90. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gietrzwałd wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że przeznaczenie w studium spornej oczyszczalni do likwidacji nie oznacza, że zostanie ona zlikwidowania niezwłocznie. W akcie tym i w planie miejscowym nie podano bowiem daty likwidacji oczyszczalni. Podniosła, że z treści zaskarżonego planu nie wynika, że planowana jest rozbudowa oczyszczalni. Rada zauważyła, że z uwagi na rodzaj inwestycji i postęp technologiczny sporna oczyszczalnia być może nie będzie mogła służyć celowi, dla którego została wybudowana. Zaznaczyła, że nie można gminie zarzucać, że zabezpieczyła potrzeby mieszkańców. Rada zaprzeczyła, że podejmując zaskarżona uchwałę kierowała się zamiarem legalizacji tego obiektu. Podniosła ponadto, że uprawnione organy nie stwierdziły przekroczenia dopuszczalnych norm wywołanych funkcjonowaniem oczyszczalni, zatem zarzuty skarżącego dotyczące braku możliwości normalnego korzystania z nieruchomości z uwagi na emisje z oczyszczali należało ocenić jako niezgodne z prawdą. Stwierdziła, że nie naruszyła władztwa planistycznego, skoro sporna oczyszczalnia zaspokaja potrzeby mieszkańców gminy Gietrzwałd i wpływa na poprawę stanu środowiska naturalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczność zaskarżenia uchwały organu gminy, zawarte w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako - p.p.s.a.). Skarżący dopełnił bowiem wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżący posiada ponadto interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr XXXIII/327/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Biesal, gmina Gietrzwałd, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować sposób korzystania przez właściciela z nieruchomości. Uchwała podjęta w przedmiocie planu miejscowego naruszy interes prawny właściciela nieruchomości, której dotyczą zapisy planu. Należy przyjąć, że również w przypadku gdy ustalenia planu wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym planem miejscowym, właściciel takiej nieruchomości jest również legitymowany do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego do sądu administracyjnego. Skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości graniczącej z terenem oczyszczalni ścieków w Biesalu, objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym funkcjonowania tego obiektu Gmina wpłynęła na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z jego nieruchomości. Skarżący był zatem uprawniony do kwestionowania tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Rozpoznając bowiem skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest zaś jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej, innych wymaganych ustawą załączników, stosownie do art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych, które określone zostały w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i w przepisach wydanego na podstawie delegacji zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Podkreślenia wymaga, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie zastrzegł, że takie naruszenie winno mieć charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie natomiast do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydanie 6., Warszawa 2011, s. 267 i nast.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że zasadny jest zarzut braku zgodności ustaleń planu miejscowego z postanowieniami Studium. Przypomnieć należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (op.cit., s. 82-83). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12). Ustawodawca w art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. przewidział wprost, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Nie może budzić wątpliwości, że uchwalony plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Wymaga podkreślenia, że wskazana w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten stanowi bowiem o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Pomimo więc tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dni 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, wskazuje się, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, LEX nr 1351346). Ustawodawca nie określił kryteriów i zakresie wymaganej zgodności planu ze studium, pozostawiając to uznaniu rady gminy, która dokonuje autointerpretacji uchwalonego studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia zapisów studium. Podnieść należy, że zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. W zależności od szczegółowości ustaleń studium, stopień związania organu gminy ustaleniami studium może być silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (zob. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz niewątpliwie nie mogą być ze sobą sprzeczne. Z treści zaskarżonej uchwały wnika, że mimo iż stwierdzono w niej, że została podjęta "po stwierdzeniu braku naruszeń ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd", to akt ten jest niezgodny z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd, którego jednolity tekst stanowił załącznik nr 1 do uchwały nr IX/67/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. Powyższe świadczy o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu złamano zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Określając w rozdziale I powyższego studium generalne cele rozwoju gminy, w tym cele rozwoju infrastruktury technicznej, Rada Gminy Gietrzwałd wskazała na konieczność zaspokojenia potrzeb ludności przez uzbrojenie gminy w odpowiedniej ilości i jakości infrastrukturę techniczną. Konsekwentnie sposoby realizacji tego celu są opisywane w dalszych zapisach studium, gdzie wskazuje się na konieczność skanalizowania jak największego obszaru gminy w celu umożliwienia jej rozwoju, w tym przez rozwój turystyki i uzyskanie statusu gminy uzdrowiskowej, uatrakcyjnienia jej i poprawy warunków życia mieszkańców. Z analizy zapisów studium i rysunku studium wynika wprost, że zamierzenie to docelowo zostanie zrealizowane przez przekazywanie ścieków z obszaru gminy do oczyszczalni w Gietrzwałdzie (zaplanowano rozbudowę tego obiektu) i w Olsztynie oraz likwidację istniejących oczyszczalni ścieków w Biesalu i Łęgutach. Definiując w studium kierunki rozwoju funkcji gospodarczych m.in. turystyki (rozdział II, pkt 3.1), organ gminy stwierdził, że warunkiem inwestowania na południowo – zachodnim terenie gminy jest zrealizowanie kanalizacji sanitarnej i odprowadzanie ścieków poza obszar zagrożony możliwością skażenia wód głębinowych. Określając warunki rozwoju rolnictwa (rozdział II, pkt 3.2) wskazano zaś, że podstawowe kierunki polityki przestrzennej winny uwzględniać poprawę warunków życia ludności na wsi przez rozbudowę m.in. systemów infrastruktury technicznej. Rada Gminy określając kierunki przekształceń struktury funkcjonalno – przestrzennej gminy (rozdział II, pkt 5), wyodrębniła m.in. jednostkę "T- turystyczna", która stanowią obszar położony w północno – zachodniej części gminy, i w południowej części tej gminy. Na tym obszarze Rada za konieczne uznała skanalizowanie oraz docelowo odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych z Ośrodka w Łęguckim Młynie kolektorem przesyłowym do Łęgut; skanalizowanie miejscowości Guzowy Młyn, Guzowy Piec, Śródka, Parwółki, Salminek, Jadaminy siecią zbiorczą i docelowo odprowadzenie ścieków do oczyszczalni ścieków w Gietrzwałdzie oraz zwodociągowanie miejscowości Guzowy Młyn, Guzowy Piec z miejscowości Śródka zasilanej z ujęcia wody w Biesalu. W jednostce "T1- turystyczna z ograniczeniami rozwoju", położoną w południowo zachodniej części gminy, przewidziano możliwość realizacji nowych inwestycji turystycznych wyłącznie po skanalizowaniu wsi. W tym zakresie zaprojektowano jako priorytetowe skanalizowanie miejscowości Rapaty Zdrojek, Dłużki, ze wskazaniem, że ścieki powinny być odprowadzone systemem przesyłowym do oczyszczalni ścieków w Gietrzwałdzie. W jednostce "MT- mieszkalno – turystycznej", obejmującej miejscowości dobrze powiązane z Olsztynem (osadnictwo podmiejskie Olsztyna), założono m.in. uzupełnienie skanalizowania wszystkich miejscowości siecią kanalizacji sanitarnej zbiorczej i odprowadzenie ścieków poza zlewnię jeziora, w szczególności przez odprowadzenie ścieków do kanalizacji Olsztyna. W zakresie jednostki "PRT- przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka", obejmującej środkową część gminy, w tym m.in. Gietrzwałd i Biesal, Rada Gminy przewidziała skanalizowanie wsi Woryty i projektowanej zabudowy jednorodzinnej w obrębie Woryt z odprowadzaniem ścieków do kanalizacji Gietrzwałdu. Wskazała też na konieczność wybudowania kanalizacji sanitarnej w Tomarynach z odprowadzaniem ścieków również do oczyszczalni w Gietrzwałdzie. Określając strukturę funkcjonalno – przestrzenną i kierunki rozwoju wsi Gietrzwałd w zakresie gospodarki ściekowej Rada Gminy stwierdziła, że miejscowość objęta jest w pełni siecią kanalizacji sanitarnej, a system funkcjonuje prawidłowo doprowadzając ścieki bytowo-gospodarcze do istniejącej oczyszczalni ścieków. Wskazano jednocześnie wprost, że należy rozbudować tę oczyszczalnię ścieków w celu umożliwienia przyjęcia ścieków z Woryt i docelowo pozostałych miejscowości po likwidacji oczyszczalni w Biesalu i Łęgutach. W rozdziale 7 – Kierunki Rozwoju Infrastruktury Technicznej, punkt "Gospodarka ściekowa" przyjęto jako zasadę skanalizowanie docelowo wszystkich miejscowości gminy poprzez realizację systemów przesyłowych zbiorczych z przesyłem do istniejącej oczyszczalni w Gietrzwałdzie po jej rozbudowie oraz rozbudowie systemów przesyłowych do Olsztyna i Stawigudy. Zastrzeżono, że wszystkie produkowane na terenie gminy ścieki bytowo - gospodarcze winny być oczyszczone w oczyszczalniach o odpowiednim stopniu redukcji zanieczyszczeń. Konsekwentnie, uwzględniając powyższe uznano, że z uwagi na specyfikę terenu, budowę geologiczną, rodzaj zagospodarowania przestrzennego oraz wysokie wymogi w zakresie ochrony środowiska w gospodarce ściekowej konieczne jest potraktowanie priorytetowo rozwiązania systemowego gospodarki ściekowej w miejscowościach położonych na terenach bez izolacji od użytkowych warstw wodonośnych bądź o izolacji nieciągłej. Miejscowości położone na tych terenach powinny być skanalizowane z odprowadzeniem ścieków do systemów przesyłowych bądź oczyszczalni. Na terenach pozbawionych izolacji od użytkowych warstw wodonośnych oraz izolacji nieciągłej na okres przejściowy dopuszczono gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Nie dopuszczono innych rozwiązań gospodarki ściekowej zagrażających użytkowym warstwom wodonośnym. Przewidziano, że na terenach odpornych na antropopresję ścieki bytowo gospodarcze z wszystkich obiektów w zabudowie zwartej i rozproszonej powinny być odprowadzone do kanalizacji sanitarnej zbiorczej lub systemów utylizacji indywidualnych po uprzednich szczegółowych badaniach hydrogeologicznych wskazujących możliwości odprowadzenia ścieków oczyszczonych w grunt. Podniesiono też, że zgodnie z Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych 2010 teren gminy Gietrzwałd w obrębie geodezyjnym Łupstych, Sząbruk, Unieszewo, Kudypy, Gronity, Naterki, a w przyszłości Barwiny, objęty jest Aglomeracją Olsztyn (wyznaczoną na mocy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 43 dnia 22 września 2006 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Olsztyn), która ma zostać zrealizowana do 31 grudnia 2015 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych sporządzony został w celu realizacji zadań w zakresie wyposażenia aglomeracji w systemy kanalizacji zbiorczej i oczyszczalnie ścieków komunalnych, wynikających z Traktatu Akcesyjnego, w którym Polska zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991 r., str. 40-52, z późn. zm.; Dz. Urz. WE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 002, str. 26), zgodnie z którym wszystkie aglomeracje powyżej 2 tys. mieszkańców powinny zostać wyposażone do 2015 r. w oczyszczalnie ścieków. Rada Gminy oceniła, że dokonane inwestycje w infrastrukturę techniczną na terenie gminy, zrealizowane oczyszczalnie ścieków oraz podjęte działania w celu skanalizowania znacznej części gminy (wykonane projekty techniczne) pozwalają prognozować docelowo bardzo wysoki stopień skanalizowania gminy. W zaskarżonym planie miejscowym, którego zasadniczym przedmiotem ustaleń uczyniono teren oczyszczalni ścieków w Biesalu wraz z zielenią izolacyjną (K/Zl), przewidziano, że adaptuje się istniejącą zabudowę, obiekty budowlane i infrastrukturę oczyszczalni ścieków oraz pozostałą infrastrukturę techniczną. Zastrzeżono, że realizacja nowych obiektów budowlanych związanych z funkcją podstawową - oczyszczalnia ścieków wraz z zielenią izolacyjną- uzależniona jest od zachowania uciążliwości w granicach własnych działki. Zakazem lokalizacji nowych budynków i nasadzeń drzew objęto na tym terenie wyłącznie strefę ograniczonego użytkowania od linii energetycznej Sn. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że występuje oczywista sprzeczność między rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd a treścią podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Biesal, gmina Gietrzwałd. Rada Gminy wbrew przyjętym w studium założeniom dotyczącym likwidacji oczyszczalni ścieków w Biesalu, w zaskarżonym planie miejscowym przewidziała nie tylko dalsze funkcjonowanie tej oczyszczalni, ale także jej ewentualną "adaptację", którą można rozumieć jako przystosowanie do obowiązujących przepisów lub też nawet jako rozbudowę, skoro w § 10 w części dotyczącej jednostki 1K/Zl w pkt. 3 lit. b określono warunki realizacji nowych obiektów, a w lit. d zakazano lokalizowania nowych obiektów tylko w strefie ograniczonego użytkowania od linii energetycznej Sn. Zasadny jest więc zarzut złamania zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego przez uchwalenie planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami studium. Jak już wyżej wskazano, plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (zob. wyroki NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Powyższe skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Przyznać jednocześnie trzeba, że uprawnienia planistycznego gminy nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Dodać trzeba, że dopuszczalne jest wprowadzenie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie własności, gdyż plan ten uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej. Prawo własności korzystając z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, nie jest prawem jednak nieograniczonym i absolutnym. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą bowiem normy dopuszczające ingerencję w to prawo (przede wszystkim art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), przy czym zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Ustalenia planu mogą więc ograniczać własność i regulacje w tym zakresie nie stanową naruszenia prawa, z zastrzeżeniem, że nastąpiło to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28). Podkreślenia wymaga, że brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w tej ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). Dopuszczalna jest więc ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego), o ile pozostaje ona w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów ujętych w miejscowym planie. Uwzględniając powyższe, Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.