II SAB/Gd 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku M. J. z dnia 10 lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących urlopu Sekretarza Miasta w czerwcu 2014 r. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 10 lipca 2014 r. M. J., działając w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniósł o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie, czy w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Sekretarz Miasta korzystał z urlopu, a jeżeli tak to w jakich dniach we wskazanym okresie i jaki był charakter tego urlopu, tj. czy był to urlop okolicznościowy, wypoczynkowy czy macierzyński. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz pismem z dnia 23 lipca 2014 r. wyjaśnił, że informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie mieści się w kategorii spraw publicznych, nie stanowi zatem informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że ewidencja czasu pracy jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej. W skardze na bezczynność skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 lipca 2014 r. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się Burmistrza Miasta od udzielenia skarżącemu żądanej informacji w postaci informacji o urlopach w miesiącu czerwcu 2014 r. udzielonych osobie pełniącej funkcję publiczną Sekretarzowi Miasta – Dyrektorowi Generalnemu R. W. z uzasadnieniem, że nie jest to informacja publiczna. W ocenie skarżącego żądane informacje mają charakter informacji publicznej, co potwierdza powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/12. Dotyczą bowiem sekretarza gminy, który jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a dostęp do informacji dotyczącej jego zatrudnienia w urzędzie miasta, w tym o okresie przebywania na przysługujących pracownikowi samorządowemu urlopach wypoczynkowych, stanowi informację publiczną. Ma bowiem związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że żądane informacje o urlopach Sekretarza Miasta nie są informacjami publicznymi pomimo tego, że Sekretarz Miasta jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Według organu ewidencja czasu pracy pracowników samorządowych, jak również informacja o urlopach pracowniczych nie zawiera jednak elementów publicznych. Jest dokumentem prywatnym pracodawcy nie zawierającym informacji publicznej. Przysługujący pracownikowi urlop wypoczynkowy i fakt korzystania z tego urlopu nie mieści się w kategorii spraw publicznych, a stanowi realizację przysługujących pracownikowi uprawnień pracowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem żądanie udostępnienia dotyczy informacji o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy. Przedmiotową skargą M. J. zwalcza bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykorzystania przez Sekretarza Miasta urlopu w miesiącu czerwcu 2014 r., jego długości i charakteru. W odpowiedzi bowiem na wniosek skarżącego Burmistrz pisemnie poinformował go, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie żądanych informacji. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało ustalić czy z punktu widzenia przedmiotowego żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Analizując tą kwestię należało odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczącej osoby pełniącej funkcję sekretarza miasta. Wyjaśnienia wymaga zatem charakter tej funkcji w strukturach samorządu gminnego. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz.1202), zwanej dalej u.p.s., w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej "sekretarzem". Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu (ust. 3). Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (ust. 4). Z powyższego wynika, że osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza ma z założenia być swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Wynika to zarówno z art. 5 ust. 4 u.p.s., jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych spraw sekretarzowi gminy, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz upoważnienie do wykonywania w imieniu wójta zadań należących do jego kompetencji, o który mowa w art. 5 ust. 4 u.p.s., stwarza silne umocowanie prawne do działania w imieniu wójta w szerokim zakresie spraw. To powoduje, że rola, jaką pełni sekretarz w urzędzie jednostek samorządu terytorialnego, nakazuje traktować to stanowisko jako wyjątkowe w strukturze stanowisk urzędu. Sekretarz miasta jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. (Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Informację dotyczącą urlopu Sekretarza Miasta, należało zakwalifikować jako informację publiczną. Informacja ta dotyczy okresu nieobecności w pracy osoby, w której zakresie kompetencji leży kierowanie urzędem miasta. Nieobecność taka wywiera wpływ na jego funkcjonowanie, determinuje organizację pracy urzędu, wymaga zapewnienia zastępstwa. Informacja taka ma związek z zasadami organizacji pracy w urzędzie miasta oraz wypełnianiem funkcji publicznej przez osobę w nim zatrudnioną. Żądana informacja dotyczy pracownika samorządowego, który może prowadzić i prowadzi sprawy gminy, a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną i stanowi informację publiczną. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Ol 165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2014 r., II SAB/Ol 57/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., II SAB/Bd 18/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W związku z tym dane o urlopie Sekretarza Miasta, który z istoty przypisanych mu kompetencji w gminie, pełni funkcje publiczne, mają charakter informacji publicznej. Okoliczność, że urlop jest uprawnieniem pracowniczym przysługującym Sekretarzowi Miasta jako pracownikowi samorządowemu nie wpływu na odmienną oceną w tym zakresie. Podkreślić należy, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem, stosownie do art. 5 ustawy, ograniczeniom ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Niemniej w tych dwóch ostatnich wypadkach, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpatrywanej sprawie organ, błędnie przyjmując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 23 lipca 2014 r., w którym wyraził swoje stanowisko. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji. Nie realizując zatem obowiązku nałożonego w ustawie - udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, Burmistrz dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. (tak: J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004) Z uwagi na stwierdzenie, że Burmistrz, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy, pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – p.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania - w terminie 14 dni - od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku M. J. o udzielenie informacji publicznej z dnia 10 lipca 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ udzielił na wniosek skarżącego odpowiedzi, aczkolwiek błędnej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także sposób i motywy działania organu oraz podejmowane przez organ czynności. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, ale wadliwie ocenił charakter żądanej informacji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania - uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.