II SAB/Ol 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie urlopu wypoczynkowego Wójta Gminy - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014r. Z. G. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm., dale jako: "u.d.i.p."), informacji w zakresie: 1. Czy Wójt Gminy posiada niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2013r. lub lata poprzednie, jeżeli tak to ile dni i za jaki rok? 2. Jeżeli posiada niewykorzystany urlop wypoczynkowy, to w jakim okresie planuje jego wykorzystanie? Wniósł o udostępnienie powyższych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres. W odpowiedzi, pismem z dnia 16 kwietnia 2014r., Zastępca Wójta Gminy poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 9 maja 2014r. (data wpływu do organu) Z. G. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność tego organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że wójt gminy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a każde postępowanie skutkujące ewentualnymi dodatkowymi obciążeniami dla środków publicznych powinno podlegać kontroli społecznej. Skarżący zaznaczył, że art. 6 u.d.i.p. nie stanowi katalogu zamkniętego, a wymienia jedynie niektóre rodzaje informacji publicznej. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Zastępca Wójta Gminy wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że skarga została wniesione bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym skarżący powinien wnieść zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności za taką informację, zdaniem organu, nie sposób uznać planów wójta co do okresu, w jakim planuje wykorzystanie zaległego urlopu. Nie stanowi również informacji publicznej, informacja dotycząca ewentualnego zaległego urlopu wójta gminy. Podkreślono, że są to informacje związane ze stosunkiem pracy, gdyż wójt jest również pracownikiem Urzędu Gminy i w tym zakresie stosuje się wobec niego przepisy kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z podnoszonym przez organ zarzutem niewyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji, w pierwszej kolejności dokonano oceny dopuszczalności wniesienia skargi. Wbrew przekonaniu organu, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepisy u.d.i.p. regulują bowiem tryb postępowania w tym przedmiocie, który nie toczy się trybie przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 14 ust. 2 tej ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania. Zatem przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a"). Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa, poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania, nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, to należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12 dostępny w bazie orzeczeń NSA). Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 cytowanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie. Oceniając natomiast zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż ma ona usprawiedliwione podstawy prawne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zagadnienia dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 sposoby jego realizacji. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w rat. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, jak też taką informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Także sama informacja, o którą wystąpiła strona skarżąca ma charakter informacji publicznej, skoro dotyczy osoby wójta gminy, który jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Wójt jest organem wykonawczym gminy i realizuje zadania określone przepisami prawa, w tym kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.). Wójt jest tez zwierzchnikiem służbowym osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy. Dlatego dostęp do informacji dotyczącej jego zatrudnienia w Urzędzie Gminy, a w tym o wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego za lata ubiegłe i ewentualnym planowym jego wykorzystaniu stanowi informację publiczną. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SAB/Ol 165/12 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014r., sygn. akt II SAB/Bd 18/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądana informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Poza tym niewykorzystanie urlopu wypoczynkowego wiąże się z koniecznością wypłaty ekwiwalentu z tego tytułu, a więc żądana informacja dotyczy też rozdysponowania środków publicznych, co także uzasadnia jej ujawnienia na zasadzie art. 6 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Zatem nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowana informacja jako dotycząca indywidualnego stosunku pracy pracownika samorządowego nie należy do kategorii informacji publicznej. Jak wskazano bowiem wyżej żądna informacja dotyczy pracownika samorządowego, który pełni funkcje publiczne co oznacza, ze stanowi informację publiczną. W tym miejscu należy jednakże wskazać organowi, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - ust. 2 tego przepisu. Jednakże organ oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji mimo, że stanowiła ona informację publiczną, wobec czego Sąd skargę dotyczącą bezczynności organu uznał za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przy czym prawidłową formą jego rozpoznania będzie bądź udostępnienie żądanej informacji publicznej, bądź też wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia z uwagi na jakieś chronione dobro określone w art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł od organu, który dopuścił się bezczynności w sprawie. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd.