I OSK 696/15

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 79/14 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Komendanta Straży Gminnej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Komendanta Straży Gminnej w W. na rzecz P. K. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 696/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 79/14, oddalił skargę P. K. na bezczynność Komendanta Straży Gminnej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 7 maja 2014 r. P. K. zwrócił się do Straży Gminnej w W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu uzgodnienia czasu i miejsca wykorzystania przez Straż urządzenia rejestrującego typu [...] w lutym 2014 r. Informacja miała zostać udzielona w formie pliku PDF/Skan i przesłana pocztą elektroniczną na wskazany adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność Komendanta Straży Gminnej w W., uznał, że jest ona niezasadna. Stwierdzono, że kwestią bezsporną jest to, że informacja, której udostępnienia domagał się P. K., jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), a Komendant jest organem zobowiązanym do jej udzielenia. Podniesiono, że z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że podstawowym źródłem informacji publicznej jest Biuletyn Informacji Publicznej (dalej: BIP). Gmina W. w BIP zawarła wszystkie informacje dotyczące jednostek organizacyjnych, w tym Straży Gminnej, zamieszczając adres strony internetowej tej formacji. Na który to adres został wysłany przez P. K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zauważono, że na stronie internetowej Straży znajduje się informacja dotycząca fotoradaru, z której wynika jaki jest harmonogram uzgodnienia czasu i miejsc pomiaru wynikająca z art. 129b ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) na rok 2014 w rozbiciu na poszczególne miesiące (od stycznia do grudnia). Po otwarciu poszczególnych stron widoczna jest informacja, o której była mowa we wniosku. Umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego a organ nie ma obowiązku dokonywania wydruków z BIP i przesyłania ich wnioskodawcy w sytuacji gdy informacja jest udostępniona w BIP. Fakt udzielenia informacji przez Straż po otrzymaniu skargi na bezczynność nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania, ale do oddalenia skargi z uwagi na wcześniejsze umieszczenie informacji publicznej objętej wnioskiem w BIP. Skargę kasacyjną wniósł P. K., żądając uchylenia wyroku WSA w Szczecinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 8 ust. 1-4, ust. 6 u.d.i.p., § 1 pkt 1 lit. b, § 3, § 9, § 10, § 11 ust. 1 pkt 1-5, § 16 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. nr 10, poz. 68), ponieważ przypisano cechy BIP "zwykłej" stronie internetowej, bez oceny czy spełnia ona wymogi określone w powołanych przepisach; • art. 9 ust. 2-4 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie; • art. 10 ust. u.d.i.p., gdyż błędnie utożsamiono stronę internetową z BIP, tymczasem w chwili złożenia wniosku oraz w dniu wydania wyroku Straż nie posiadała BIP; • art. 13, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nieprawidłowo uznano, że organ nie pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej; • art. 14 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, pomimo faktu, że organ nie udzielił informacji w sposób zgodny z wnioskiem, ani nie poinformował o przyczynach braku możliwości jej udzielenia; • art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a., gdyż nie ustalono stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób prawidłowy. Uznano mianowicie, że Komendant Straży Gminnej w W. nie pozostawał w bezczynności, co nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przyjęto też, że wnioskowane informacje znajdowały się na stronie BIP, w sytuacji gdy Straż w chwili złożenia wniosku i w dniu wydawania wyroku nie posiadała BIP. Sąd I instancji zaniechał także ustalenia danych osoby, która informację wytworzyła i odpowiadała ze jej treść, wprowadziła ją do BlP oraz ustalenia czasu wytworzenia informacji i jej udostępnienia w BlP. Pominięto fakt, że Komendant dopuścił się naruszenia art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., chociaż z akt sprawy wynika, iż udostępnienie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi i po upływie terminu określonego w tych przepisach; • art. 3 § 1, § 2 pkt 4, pkt 8, art. 54 § 3, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.u.s.a., ponieważ udostępnienie informacji niezamieszczonej w BlP nastąpiło w ramach autokontroli dopiero po wniesieniu skargi, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie; • art. 106 § 3, § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c., gdyż WSA w Szczecinie zastosował błędne kryteria oceny dowodów oraz przekroczył granicę ich swobodnej oceny, tj. naruszył obowiązek wyprowadzenia z materiału dowodowego logicznych i spójnych wniosków; • art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku było lakoniczne i ogólnikowe i pozbawiło P. K. informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; • art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć, gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem rozstrzygnięcia, wniosek został rozpatrzony w ramach autokontroli; • art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8, art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ zaniechano stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Straży Gminnej wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za słuszne. Sąd I instancji błędnie uznał, że umieszczenie informacji na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest tożsame z umieszczeniem jej w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP), a zatem odesłanie wnioskodawcy do informacji zamieszczonej na stronie internetowej posiada tak sam skutek jak odesłanie do informacji zamieszczonej w BIP. Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) określa trzy tryby udostępnienia informacji publicznej, tj. z urzędu, na wniosek oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych. Podstawowym trybem udostępnienia informacji jest zamieszczanie ich w BIP. Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 8 ust. 1-2 u.d.i.p., są zobowiązane do utworzenia BIP, który jest urzędowym publikatorem, a zamieszczone w nim informacje powinny odpowiadać minimalnym standardom określonym w art. 8 ust. 4 u.d.i.p. Standardy te powinny zabezpieczać prawdziwość i rzetelność informacji zawartych w BIP, co czyni się poprzez wyraźnie wskazanie osób, które odpowiadają za wytworzenie i treść wprowadzonej informacji oraz wskazanie czasu, w którym dana informacja została zamieszczona w BIP. Z art. 9 ust. 1-2 u.d.i.p. wynika, że BIP powinien być ujednolicony zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. nr 10, poz. 68). Te cechy sprawiają, że BIP powinien stanowić podstawowe i pewne źródło informacji publicznej. Podmiot zainteresowany otrzymaniem informacji, znajdując ją w BIP, posiada pewność co do tego, że zamieszczona nim informacja jest prawdziwa i aktualna. Dlatego też zamieszczenie informacji publicznej w BIP zwalnia podmiot zobowiązany od konieczności udzielenia jej na wniosek. W takiej sytuacji wystarczy tylko odesłanie wnioskodawcy do właściwego BIP (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 547/14). Nie można tego jednak utożsamiać z zamieszczeniem informacji na stronie internetowej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej dopuszcza w art. 11 u.d.i.p. udostępnienie informacji w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub poprzez przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzeń umożliwiających zapoznanie się z tą informacją, a więc przy obecnym rozwoju techniki za takie udostępnienie można uznać udostępnienie informacji na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego. Udostępnienie informacji w sposób określony w art. 11 u.d.i.p. posiada jednak tylko charakter uzupełniający − a nie zastępczy − w stosunku do umieszczenia jej w Biuletynie, ponieważ strony internetowe nie odpowiadają standardom zakreślonym dla BIP. Dlatego też odesłanie wnioskodawcy do informacji zamieszczonej na stronie internetowej nie może być uznane za spełnienie obowiązku udostępnienia informacji. Tak więc w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej otrzymuje wniosek o jej udzielenie, a żądana informacja nie jest zamieszczona w BIP tylko na stronie internetowej, powinien jej udzielić w sposób wskazany we wniosku, a nie przez odesłanie do strony internetowej. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji zaniechał stwierdzenia czy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać zasadny. Zmiana art. 149 § 1 P.p.s.a. dokonana ustawami: dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 76, poz. 409) spowodowała, że sprawach z zakresu informacji publicznej wydanie decyzji przez organ administracyjny w toku postępowania sądowego, a po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Sąd w takiej sytuacji powinien wydawać wyrok, w którym umarza postępowanie w części dotyczącej bezczynności i orzec o tym, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 11/14, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 140/13, WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 482/12). W postanowieniu NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 wskazano, że "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Oznacza to, że "wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu" (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13). Tym samym, nawet jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na skutek swoich działań podjętych po wniesieniu skargi przestał być bezczynny, sąd jest zobowiązany do kontroli, czy mimo podjętych przez organ działań istniejąca w dniu wniesienia skargi bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej związane z ustaleniem stanu faktycznego nie są zasadne. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast błędem WSA w Szczecinie było zastosowanie przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Sąd I instancji zastosował się w pełni do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie przewidziane w tej normie elementy. Konkluzja uzasadnienie i sposób zastosowania przepisów jest nieprawidłowy, co jednak nie oznacza, że uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.