II SAB/Bd 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w przedmiocie wykonania uchwał w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach pierwszeństwa najemcom tych lokali postanawia: odrzucić skargę. E. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w przedmiocie wykonania uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach pierwszeństwa najemcom tych lokali w części załącznik do uchwały – poz. 2b i następnych uchwał, w których wymieniono mieszkanie, którego jest najemcą, jako przeznaczone do sprzedaży. Skarżąca wniosła również o nałożenie na Burmistrza grzywny oraz obciążenie go kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że organ, wbrew treści ww. uchwały, nie zawarł z nią do tej pory umowy sprzedaży wynajmowanego przez nią mieszkania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że postępowanie w sprawie sprzedaży skarżącej lokalu jest w toku i jedynie z uwagi na przeszkody formalnoprawne nie została zawarta umowa sprzedaży lokalu. Aktualnie zawarcie umowy sprzedaży będzie możliwe po wyjaśnieniu kwestii związanej z wyrażeniem przez skarżącą w akcie notarialnym zgody na dostęp dla pozostałych najemców do strychu i zabezpieczenie na części wspólnej możliwości budowy budynków gospodarczych lub garaży. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca, reprezentowana już przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, doprecyzowała skargę wnosząc o: 1. na mocy art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwana p.p.sa., nakazanie organowi wykonania uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. Rady Miejskiej R. nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach pierwszeństwa najemcom tych lokali ze zmianami na mocy uchwały z [...] marca 2011 r. Rady Miejskiej w R. nr [...] (poprzez dodanie w jej załączniku lokalu najmowanego przez skarżącą jako przeznaczonego do sprzedaży), uchwały z dnia [...] .03.2012 r. nr [...] Rady Miejskiej w R., uchwały z dnia [...].03.2013 r. nr [...] Rady Miejskiej R. - w zakresie obowiązku zawarcia przez Burmistrza ze skarżącą umowy sprzedaży lokalu położonego w miejscowości R. w związku z wnioskiem o wykup lokalu na mocy § 3 ust. 2 uchwały; 2. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W uzasadnieniu ww. pisma skarżąca wskazała, że z uwagi na brak możliwości nakłonienia Burmistrza do zawarcia przedmiotowej umowy sprzedaży zgodnie z ww. uchwałą wystąpiła w tym zakresie ze skargą do Rady Miasta R. i Wojewody, a następnie ze skargą do WSA w przedmiotowej sprawie po uprzednim wezwaniu Burmistrza do wykonania czynności nakazanych prawem poprzez zawarcie z nią umowy sprzedaży. W wezwaniu jako podstawę prawną wskazała art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Ze względu na treść cyt. przepisów skarżąca wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji jako opartej nie na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, lecz na art. 37 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżąca nie jest prawnikiem i nie zna się na przepisach prawa, a podejmowane przez nią działania wskazują, że jej rzeczywistym celem działania jest zaskarżenie braku podejmowania działań przez organ przy realizacji obowiązku sprzedaży mieszkania. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji przysługuje środek zaskarżenia na mocy art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca w okresie kilku lat prowadzenia postępowania kilkakrotnie zwracała uwagę organom administracji na fakt przedłużania się postępowania. Ponadto pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy R. wezwanie do wykonania czynności w związku z brakiem wykonania przedmiotowych uchwał. Tymczasem zgodnie z prawem przysługiwało jej zażalenie na bezczynność Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Skarżąca, nie będąc prawnikiem, nie wiedziała, że winna złożyć w tej sprawie zażalenie. To organ administracji po otrzymaniu wezwania winien uznać przedmiotowe wezwanie za zażalenie, ewentualnie wezwać skarżącą do jego uzupełnienia i pouczyć o prawie i sposobie wniesienia przedmiotowego zażalenia i wówczas przekazać pismo jako zażalenie do SKO w T., lecz tego nie uczynił. Skarżąca nie miała wiedzy o tym, że bezczynność organu należało podnosić w zażaleniu złożonym do SKO. Już z tego powodu nie można obciążać jej negatywnymi konsekwencjami braku wystarczającej wiedzy procesowej w sytuacji, gdy podejmowała próby uzyskania czynności nadzorczych - tyle że kierując pismo do niewłaściwego organu. Każda sprawa powinna podlegać indywidualnej ocenie, przy czym pojawiające się wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz dopuszczalności drogi sądowej, tak aby prawo do sądu uczynić prawem realnym. Na powyższe stanowisko wskazuje judykatura (wyrok WSA w Białymstoku, II SAB/Bk 39/11; postanowienie NSA z 6.06.2008 r., I OSK 614/08). Należy więc uznać, że skarżąca dopełniła obowiązku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Bezczynność organu w niniejszej sprawie wystąpiła. Przedmiotem sądowej kontroli jest brak podjęcia czynności przez organ administracji w sytuacji, gdy miał on obowiązek podjąć takie działanie w określonej formie i w terminie określonym przez prawo. Zgodnie z uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. Rady Miejskiej w R. nr [...] w sprawie w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na zasadach pierwszeństwa najemcom tych lokali (Dziennik Urzędowy Województwa K. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr 88, poz. 1404), stanowiącą akt prawa miejscowego, z uwzględnieniem zmian dokonanych w kolejnych uchwałach Rady Miejskiej w R., skarżąca obok kilkudziesięciu innych osób uzyskała prawo do zakupu najmowanego lokalu komunalnego z przynależnościami z 99% bonifikatą. Wykonanie przedmiotowej uchwały jak i uchwał ją zmieniających zostało powierzone Burmistrzowi Miasta i Gminy R. Przedmiotowa uchwała nie określa terminu, w jakim powinna być zawarta umowa, lecz jej postanowienia, przykładowo roczny termin ważności wyceny w § 4 ust. 2, wskazują, że terminu tego nie można liczyć w latach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Burmistrz jako organ administracji winien stosować się przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 35 k.p.a. Skarżąca bezskutecznie od 2011 r. oczekuje na umożliwienie jej wykupu mieszkania z 99% bonifikatą. Na rozprawie dnia 13 listopada 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na cywilno-prawny charakter żądań skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które dotyczą aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne - pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. polegająca na niezawarciu ze skarżącą umowy sprzedaży mieszkania, którego jest ona najemcą. Z jej treści wprost wynika żądanie nakazania organowi zawarcia ze skarżącą umowy sprzedaży ww. mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że żądanie takie ma charakter stricte cywilny i mogłoby być ono rozpoznawane jedynie przed sądem powszechnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), dalej u.g.n. W myśl art. 13 ust. 1 powołanej ustawy - z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu I tej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieokreślony. Powołując się właśnie na status takiego najemcy mieszkania, skarżąca wnosiła o zawarcie umowy jego sprzedaży. Sprzedaż lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Miasta i Gminy R., odbywa się w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Pierwszeństwo przysługujące najemcy lokalu, który nabywa ten lokal w drodze bezprzetargowej, realizuje się poprzez zawarcie między Gminą a nabywcą cywilnoprawnej notarialnej umowy sprzedaży. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, by zawarcie takiej umowy cywilnej poprzedzał jakikolwiek akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej. Wszelkie więc czynności podejmowane w imieniu Gminy w tego rodzaju sprawie mają charakter cywilnoprawny. Jak słusznie stwierdził NSA, pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostek samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzania należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, że żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (postanowienie z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Pogląd co do cywilnego charakteru czynności podejmowanych przez Gminę w następstwie złożenia wniosku o wykup lokalu wyrażony został również w postanowieniu NSA z 21.09.2011 r., I OSK 1511/11. Z przedstawionym wyżej stanowiskiem w pełni koresponduje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 12.03.2003 r., III CKN 857/00, Lex nr 78855, w którym rozważane były zagadnienia związane z pierwszeństwem poprzedniego właściciela zbywanej nieruchomości, przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd Najwyższy podkreślił, że istotą tego pierwszeństwa jest zakaz rozporządzania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę w sposób wymagający pierwszeństwa, co oznacza w praktyce, że dopiero w razie rezygnacji przez osobę uprawnioną z zastrzeżonego na jej rzecz pierwszeństwa, zbywana nieruchomość może zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargowym. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym. Dopiero protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 u.g.n.), dlatego roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie postanowienia umowy. W świetle przedstawionych rozważań nie budzi wątpliwości to, że czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem, mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne. Stosownie do art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego, dopiero prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek strony do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie. Jeżeli więc oświadczenie to ma stanowić składnik umowy, jaka ma być zawarta pomiędzy stronami, do zawarcia tej umowy konieczne jest złożenie odpowiedniego oświadczenia woli przez drugą stronę z zachowaniem wymaganej formy (por. J. Jankowski (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, pod red. K. Piaseckiego, wyd. 2, Warszawa 2000, s. 1388 i n). Przepis art. 64 Kodeksu cywilnego może być zastosowany, gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia. O uchylaniu się od złożenia wymaganego oświadczenia woli można mówić wtedy, gdy podmiot zobowiązany wyraźnie odmawia jego złożenia albo zachowuje się biernie ("milczy"), pomimo ciążącego na nim obowiązku złożenia takiego oświadczenia Sąd może wydać takie orzeczenie na żądanie osoby uprawnionej, zainteresowanej dokonaniem określonej czynności prawnej. Cyt. przepis art. 64 Kodeksu cywilnego nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Stanowi on jedynie podstawę prawną do realizacji obowiązku, który wynika z innego źródła (por. wyrok SN z 29.01.1999 r., I CKU 86/98, "Prokuratura i Prawo" 1999 r., nr 5, s. 30). Obowiązek złożenia oznaczonego oświadczenia woli może wynikać z czynności prawnej, z ustawy, albo z aktu administracyjnego (por. A. Łuszpak-Zając, Źródła cywilnoprawnego obowiązku zawarcia umowy, (w:) E. Gniewek (red.) O źródłach i elementach stosunku zobowiązaniowego. Księga ku czci prof. A. Kleina, Kraków 2000, s. 195 i n.). W przedmiotowej sprawie zatem skarżąca, chcąc doprowadzić do zawarcia umowy sprzedaży, może tego dochodzić jedynie przed sądem powszechnym w drodze powództwa o zobowiązanie Miasta i Gminy R. do złożenia oświadczenia woli w tym przedmiocie. Sąd przy tym nie może analizować ewentualnej treści rozstrzygnięcia, które może wydać sąd powszechny. Podkreślić również trzeba, że treść uchwały Nr [...] nie wskazuje w żaden sposób na obowiązek zawarcia przez organ umowy sprzedaży. Stosownie do jej § 1 określa ona zasady przyznawania pierwszeństwa nabycia lokali mieszkalnych zbywanych przez Miasto i Gminę R. na rzecz najemców, tryb dokonywania czynności poprzedzających sprzedaż lokali i zasady ustalania ceny sprzedaży i udzielania bonifikat. Z kolei w § 5 nakazuje ona Burmistrzowi udzielanie określonych bonifikat. Nie wynika zatem z niej obowiązek zawarcia przez organ umowy sprzedaży. To samo odnosi się do przytaczanego przez skarżącą § 3 ust. 2, zgodnie z którym "Osoby, o których mowa w ust.1, zawiadamia się pisemnie o przeznaczeniu lokalu do zbycia, z bonifikatą określoną w niniejszej umowie i o prawie pierwszeństwa nabycia tego lokalu. W zawiadomieniu wyznacza się miesięczny termin do złożenia wniosku o wykup lokalu na proponowanych warunkach." Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało odrzucić skargę z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z tym nie miała znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, czy skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., stosownie do którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w myśl art. 58 § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak się powszechnie przyjmuje, złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (vide np. postanowienie NSA z 7.05.2014 r., II OSK 1083/14, LEX nr 1467706). Warunku tego nie spełnia niewątpliwie pismo skarżącej z [...] maja 2014 r. adresowane do organu, w którym żąda ona wykonania czynności zgodnie z art. 101 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem również z tego powodu skarga powinna podlegać odrzuceniu, aczkolwiek w pierwszej kolejności Sąd był zobowiązany zbadać dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej.