II OSK 531/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sp. z. o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dawniej: L. [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 702/14 w sprawie ze skargi L. [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Gl 702/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w J. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, dalej: u.cz.p.). W § 11 ust. 3 pkt 1 lit. c tej uchwały ustalono minimalne częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych niesegregowanych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – co najmniej 1 raz na 2 tygodnie. Skargę na powyższą uchwałę wniosła L. [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w J., zaskarżając ją w części obejmującej przepisy § 11 ust. 3 pkt 1 lit. c i wnioskując o stwierdzenie nieważności w tej części. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 oraz 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 16 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) poprzez ustalenie zbyt niskiej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości niezamieszkałych na terenie miasta Z., przez co w placówkach handlowych skarżącej Spółki położonych na terenie miasta Z. nie jest zapewniona należyta ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z tą samą argumentacją wskazano także na naruszenie art. 3 ust. 2 u.cz.p., podnosząc kwestię niezapewnienia warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka zwróciła uwagę na profil prowadzonej działalności gospodarczej oraz dotychczasowe zasady odbioru odpadów komunalnych pozwalające na dostosowanie ich częstotliwości do fatycznego zapotrzebowania. Wskazała także na podejmowane przez nią działania zmierzające do zwiększenia ustalonej zaskarżoną uchwałą częstotliwości odbioru tychże odpadów. Skarżąca Spółka przywołała brzmienie przepisów będących podstawą podniesionych przez nią zarzutów, a następnie powołała się na stanowisko wyrażone w piśmie z Ministerstwa Środowiska z 30 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym gmina podejmując uchwały dotyczące odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (w tym placówek handlowych), powinna wziąć pod uwagę ich specyfikę oraz zapewnić odpowiednie warunki odbioru odpadów z takich nieruchomości, w tym również w zakresie częstotliwości ich odbioru. W ocenie skarżącej Spółki, określone zaskarżoną uchwałą zasady nie spełniają zapotrzebowania podmiotów, które wytwarzają odpady na terenach niezamieszkałych i nie stanowią realizacji zasadniczych celów nałożonych na gminę. Skarżąca Spółka zaakcentowała, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia specyfiki działalności prowadzonych przez nią placówek, a zalegające w pojemnikach odpady przez okres dwóch tygodni powodują ryzyko wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Zaistniała sytuacja uniemożliwia jej także wywiązywanie się z obowiązków nałożonych ustawą o odpadach i ustawą z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914), m. in. w zakresie zapewnienia możliwie szybkiego usuwania ze sklepów odpadów żywnościowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...], wskazując na bezzasadność jej zarzutów, wyjaśnił, że ustalonym w Z. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi objęte zostały wszystkie nieruchomości zamieszkałe oraz niezamieszkałe, gdzie powstają odpady komunalne. Na terenie miasta funkcjonuje około 30 placówek handlowych o podobnym charakterze co strona skarżąca i częstotliwość odbioru od nich odpadów jest taka sama. Podobne warunki zostały ustalone dla zabudowy jednorodzinnej. Organ podał, że częstotliwość odbioru odpadów komunalnych została ustalona w oparciu o informacje w tym zakresie z lat poprzednich oraz dane zawarte w Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Zaakcentował również, że ustawodawca nie określił minimalnych oraz maksymalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nadto zauważył, że z chwilą obowiązywania nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta Z. skarżąca Spółka zmniejszyła ilość pojemników na opady zmieszane. W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2014 r. skarżąca Spółka, ustosunkowując się do odpowiedzi na jej skargę, podniosła, że w ramach wytwarzanych przez nią odpadów znaczną część stanowią odpady organiczne, których gromadzenie w zamkniętych pojemnikach, w szczególności w okresie wiosenno-letnim, powoduje powstanie poważnych zagrożeń sanitarnych. Wyjaśniła, że zmniejszenie liczby pojemników wynikało z błędu zaistniałego w pierwotnie złożonej deklaracji, wobec przekonania skarżącej Spółki, że możliwy jest wybór dowolnej częstotliwości odbioru odpadów. Zwróciła również uwagę, że nowelizacja u.cz.p. przewiduje określenie minimalnej częstotliwości odbioru zmieszanych odpadów komunalnych. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę akcentując, że ze względów sanitarnych, zdrowotnych i epidemiologicznych mniej istotna jest kwestia pojemników na odpady, a ważniejsza jest sprawa częstotliwości wywożenia odpadów. Zwrócił uwagę że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli gmina decyduje się na uregulowanie wspominanych kwestii w odniesieniu do terenów niezamieszkałych to powinna uczynić to w sposób kompleksowy. Natomiast pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, że ewentualne zagrożenie zdrowotne może dotyczyć odpadów organicznych, które wystarczy przechowywać w zamkniętych pojemnikach. Zaznaczył, że w wyniku korekty deklaracji skarżąca Spółka zmniejszyła czterokrotnie liczbę pojemników. Nadto wskazał, że tezy o częstszym wywozie opadów w przeszłości nie zostały przez nią w żaden sposób udokumentowane. Jego zdaniem, znikoma ilość pojemników przewidzianych przez skarżącą Spółkę uniemożliwia segregację odpadów. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki, zamknięcie pojemników z odpadami organicznymi nie rozwiąże problemów sanitarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę Spółki w wyroku z 14 listopada 2014 r. w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca posiadała uprawnienie do wniesienia niniejszej skargi. W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały ustaliła minimalne częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy dla odpadów niesegregowanych co najmniej jeden raz na dwa tygodnie. Zapis powyższy w ocenie Sądu I instancji, jest zgodny z prawem i stanowi realizację delegacji ustawowej wynikającej z powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów. Sąd I instancji stwierdził, że rada gminy w uchwalonym regulaminie miała obowiązek wskazania częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, co też uczyniła. Wprawdzie nie miała obowiązku postanowić o odbieraniu odpadów z terenów na których nie zamieszkują mieszkańcy, to jednak w zaskarżonej uchwale w sposób kompleksowy uregulowała kwestię odbioru odpadów na terenie gminy w tym również z terenów niezamieszkałych. Sąd I instancji wyjaśnił, że u.cz.p. nie wyznacza minimalnych częstotliwości odbioru odpadów, w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje argument skarżącej, że planowana jest zmiana ustawy w tym zakresie. Zadaniem Sądu jest badanie zgodności z obowiązującym prawem zaskarżonej uchwały, a w tym zakresie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń. Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 u.cz.p. przez § 11 ust. 3 pkt 1c regulaminu. Zapis ten wpisuje się w konieczność regulacji wymagań wynikających z częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wypełnia tym samym dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Każda gmina ma zatem prawo do określenia, w granicach obowiązujących ją ustaw, pewnych ogólnych warunków i ram organizowania porządku i czystości na jej obszarze. W kontekście art. 4 ust. 2 u.cz.p. będą to na przykład wspomniane już wcześniej uprawnienia dotyczące częstotliwości i sposobu wywozu nieczystości komunalnych z terenu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, Rada Miasta [...] nie ustaliła częstotliwości wywozu odpadów komunalnych w sposób dowolny, ale postanowienia w tym zakresie były poprzedzone analizą ilości wytwarzanych odpadów w tego typu placówkach w latach wcześniejszych oraz w oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]. Jednocześnie gmina ustaliła podobne warunki do odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej. Jako niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącej, że ustanowiona częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z placówek należących do skarżącej nie pozwala na wypełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu I instancji, przyczyną zalegania jak twierdzi skarżąca odpadów komunalnych nie jest zbyt mała częstotliwość ich wywozu, ale zmniejszenie o połowę ilości pojemników do gromadzenia tych odpadów w stosunku do lat wcześniejszych. Wbrew twierdzeniom skarżącej doszło do faktycznego zmniejszenia liczby pojemników, bowiem jak wynika z pisma procesowego skarżącej z 18 czerwca 2014 r., to przed lipcem 2013 r. w każdej z placówek handlowych skarżącej powstawało miesięcznie minimum 8 pojemników o pojemności 1100 litrów odpadów zmieszanych i ta ilość utrzymuje się niezmiennie do dnia dzisiejszego. Tymczasem w deklaracji zmieniającej od lipca 2013 r. skarżąca deklaruje dla każdej ze swoich placówek handlowych po dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów, co przy częstotliwości wywozu dwa razy w miesiącu daje cztery pojemniki o pojemności 1100 litrów na każdą placówkę, podczas gdy sama deklaruje, że wytwarzała i wytwarza w dalszym ciągu dwukrotnie więcej odpadów zmieszanych. Sąd I instancji wskazał, że to właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust.1 ustawy). Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza obowiązku zwalczania chorób, epidemii i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska jak również bezpieczeństwa ekologicznego. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości z zarzuciła: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego: a) naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.cz.p., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w świetle ww. przepisów gmina nie jest zobowiązana do dostosowania poziomu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych do faktycznej ilości wytwarzanych na tych terenach odpadów komunalnych z uwzględnieniem w szczególności rodzaju prowadzonej działalności na nieruchomości; b) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd I instancji, że określenie przez gminę częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych na poziomie minimalnym - 1 raz na dwa tygodnie spełnia kryteria wskazane w tym przepisie; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie niżej wymienionych przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § i p.p.s.a., poprzez przyjęcie faktu na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przestawienie stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, wskazując, że Rada Miasta [...] "nie ustaliła częstotliwości wywozu odpadów komunalnych w sposób dowolny, ale postanowienia w tym zakresie były poprzedzone analizą ilości wytwarzanych odpadów w tego typu placówkach w latach wcześniejszych [...]" (vide: s. 8 uzasadnienia). Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; albo 2) w przypadku nieuznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie regulaminu w części, tj. w zakresie § 11 ust 3 pkt i lit c, oraz o: 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.cz.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że w świetle wyraźnej dyspozycji art. 3 ust. 2 u.cz.p. oraz art. 4 ust. 2 – "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące [...] m. in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości [...]" – gmina ma prawo do ramowego określenia warunków utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, w tym przedmiocie częstotliwości odbioru odpadów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustawodawca jednoznacznie nakłada na gminę obowiązek szczegółowego określenia poprzedzonego dogłębną analizą czynników występujących na danym obszarze – warunków niezbędnych do zapewnienia czystości i porządku w zakresie gospodarowania odpadami. Według skarżącej kasacyjnie, nawet pobieżna lektura treści art. 4 ust. 2 u.cz.p. wskazuje, że ustawodawca zobowiązuje gminę do określenia takich szczegółów, jak rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania, itd. Nadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że ustawodawca wymaga, aby w uchwalenie regulaminu poprzedzone zostało opinią państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organ w żaden sposób nie wykazał, że opinia taka została zasięgnięta. Wskazał jedynie, że oparł się na danych zawartych w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]. Nie wykazał również, czy dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] obejmowały placówki handlowe, takie jakimi dysponuje skarżąca kasacyjnie, czy też były to wyłącznie dane dotyczące odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej. Organ nie załączył do pisma – odpowiedź na skargę – żadnego z ww. dokumentów, czy nawet nie uprawdopodobnił ich istnienia i znaczenia dla niniejszej sprawy. Zdaniem Spółki, całkowicie bezpodstawne są twierdzenia organu, powtórzone następnie przez Sąd I instancji, że to skarżąca kasacyjnie powinna zwiększyć ilość deklarowanych pojemników. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że wielokrotnie wyjaśniała, że poziom odpadów komunalnych oraz liczba pojemnikowi które może umieścić nie ulegała zmianie. Skarżąca twierdzi, że wciąż posiada 2 pojemniki dla danego sklepu i nie ma ani faktycznych, ani prawnych możliwości zwiększenia ich ilości. Powyższe oznacza, że nieprawdziwa jest interpretacja organu, a następnie Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie obniżyła pierwotną ilości pojemników. Liczba ta pozostaje ta sama - 2 pojemniki dla sklepu (2 x 4 = 8) i jeden pojemnik dla sklepu przy ul. K.. Skarżąca kasacyjnie uważa, że z uwagi fakt, że Rada Miasta [...] nie dokonała rzetelnej analizy wszystkich warunków, jakie mają miejsce na terenach niezamieszkałych, w tym m. in. rodzaju prowadzonej działalności podmiotów tam funkcjonujących, a jedynie opierała się na danych dotyczących odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej, w praktyce doszło do sytuacji, w której uchwalony regulamin nie spełnia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność handlowa. Tym samym, uchwala Rady Miasta [...] narusza przepis art. 4 ust. 2 u.cz.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że w świetle art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust, 2 oraz art. 4 ust. 2 u.cz.p., zaskarżona uchwala Rady Miasta [...] spełnia wymogi prawa. Nie jest trafnym argument organu, że Spółka powinna dokonywać wstępnej selekcji odpadów. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniem organu, powtórzonym następnie przez Sąd I instancji, że skarżąca Spółka winna zwiększyć ilość deklarowanych pojemników. W ocenie skarżącej kasacyjnie, takie twierdzenia świadczą o pominięciu przez Sąd I instancji istoty problemu, jakim jest niezapewnienie przez Radę Miasta [...], wbrew obowiązującym przepisom -warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na terenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność sklepów spożywczych, poprzez zwiększenie częstotliwości odbiorów, lecz przerzucenie "problemu" na właścicieli tych nieruchomości proponując im zwiększenie liczby pojemników. Działanie takie, powoduje, że zamiast podjęcia właściwych działań, wskazanych jednoznacznie przez ustawodawcę, Rada Miasta [...] przerzuca koszty utrzymania porządku i czystości na właścicieli nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność handlowa. Skarżąca kasacyjnie uważa, że ustawodawca nie dał tym samym przyzwolenia gminie do arbitralnego określenia tej częstotliwości, lecz wskazał wyraźnie, iż gmina zobowiązana jest uwzględnić specyfikę danego obszaru przy tworzeniu systemu niezbędnego do utrzymania porządku i czystości (art. 3 i 4 u.cz.p.). Uzasadniając naruszenie prawa procesowego skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ nie załączył do pisma odpowiedź na skargę żadnego z dokumentów - analizy lub danych z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], czy nawet nie uprawdopodobnił ich istnienia i znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższe twierdzenia organu jako nieudowodnione, winny pozostać pominięte. Tymczasem, Sąd I instancji pomimo braku tych dokumentów w aktach niniejszej sprawy, uznał te twierdzenia jako wiarygodne i oparł się na nich wydając orzeczenie w przedmiocie oddalenia skargi Spółki. Nadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji sprzecznie z treścią art. 144 § 4 p.p.s.a., przestawił stan sprawy niezgodny ze stanem rzeczywistym, wskazując, że Rada Miasta [...] "nie ustaliła częstotliwości wywozu odpadów komunalnych w sposób dowolny, ale postanowienia w tym zakresie były poprzedzone analizą ilości wytwarzanych odpadów w tego typu placówkach w latach wcześniejszych [...]". Spółka uważa, że ustalenia takie nie znajdują potwierdzenia z materiale dowodowym sprawy (z treści pism procesowych składanych przez organ nie wynika bowiem, że analiza taka była dokonywana w odniesieniu do placówek handlowych). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, albowiem Sąd wskazał wyraźnie, że+ oparł się na nich przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawie. W ocenie Spółki, Sąd I instancji sprzecznie z treścią art. 144 § 4 p.p.s.a., przyjął zatem fakt dokonania przez Radę Miasta Gminy analizy ilości wytwarzanych odpadów na terenach niezamieszkałych na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. W piśmie z 2 października 2016 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. Rada Miasta [...] reprezentowana przez radcę prawnego A. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie faktu na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Sąd I instancji na s. 8 uzasadnienia wyroku stwierdził, że postanowienia w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie, poprzedzone zostały analizą ilości wytwarzanych odpadów w latach wcześniejszych oraz w oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Wskazać należy, że stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wynika z analizy treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta [...]. W oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...] przeprowadzona została analiza ekonomiczna i wskaźnikowa, według częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów zabudowy niezamieszkałej w Z.. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi. Cel tego pisma jest zupełnie inny niż wskazuje skarżąca kasacyjnie. Sąd I instancji miał zatem podstawy, aby podzielić wyjaśnienia Prezydenta Miasta [...] stanowiące odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie podstaw przeprowadzonej analizy częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. Brak w aktach jednego z dokumentów w postaci Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na podstawie którego dokonano tej analizy nie może dyskwalifikować odniesienia się do zarzutów skargi oraz uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy dodatkowo zaznaczyć, że Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], na który powołał się Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę nie stanowił podstawy przyjęcia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z.. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że plany gospodarki odpadami tak samo jak programy ochrony środowiska nie mają charakteru normatywnego, obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji, w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych w sferze praw i obowiązków usytuowanych na zewnątrz administracji i mają charakter aktów polityki administracyjnej (M. Bar, [w:] L. Jerzmański (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Wrocław 2002, s. 189–190 oraz M. Górski, Charakter prawny planów gospodarki odpadami, Przegląd Komunalny 2004, nr 7, s. 28.). Nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 335/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1012/12). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1807/11). I co najistotniejsze, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej, a co wynika ze stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11 skutecznie uczynić nie może (por. też wyrok NSA z 27 lipca 2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autorka skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak w ustawie tak oznaczonego przepisu. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II FSK 2985/13, LEX nr 1481552). Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną nie uprawdopodobniła istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść formy działania organu administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie zostały one w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowane. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku Sądu I instancji powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.cz.p. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd I instancji, że w świetle ww. przepisów gmina nie jest zobowiązana do dostosowania poziomu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych do faktycznej ilości wytwarzanych na tych terenach odpadów komunalnych z uwzględnieniem w szczególności rodzaju prowadzonej działalności na nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały ustaliła minimalne częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy dla odpadów niesegregowanych co najmniej jeden raz na dwa tygodnie. W trafnej ocenie Sądu I instancji, przepis ten jest zgodny z prawem i stanowi realizację delegacji ustawowej wynikającej z powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisów. Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni przepisów wyjaśnił, że Rada Miasta [...] w uchwalonym regulaminie miała obowiązek wskazania częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, co też uczyniła. Wprawdzie nie miała obowiązku postanowić o odbieraniu odpadów z terenów na których nie zamieszkują mieszkańcy, to jednak w zaskarżonej uchwale w sposób kompleksowy uregulowała kwestię odbioru odpadów na terenie gminy w tym również z terenów niezamieszkałych. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że u.cz.p. nie wyznacza minimalnych częstotliwości odbioru odpadów. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 u.cz.p. przez § 11 ust. 3 pkt 1c regulaminu. Przepis ten wpisuje się w konieczność regulacji wymagań wynikających z częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wypełnia tym samym dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. Każda gmina ma zatem prawo do określenia, w granicach obowiązujących ją ustaw, pewnych ogólnych warunków i ram organizowania porządku i czystości na jej obszarze. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, według którego w kontekście art. 4 ust. 2 u.cz.p. będą to uprawnienia dotyczące częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wymagało od prawodawcy gminnego precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że określenie przez gminę częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenów, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – co najmniej 1 raz na 2 tygodnie jest zgodne z powołanymi wyżej przepisami u.cz.p. Słowo "częstotliwość" oznacza systematyczne powtarzanie się jakiejś czynności. "Częstotliwość" należy też rozumieć jako cykliczne powtarzanie się jakiejś czynności, jakiegoś zjawiska. Rada Miasta [...] określiła w regulaminie utrzymania czystości i porządku, w jakich odstępach czasowych będą odbierane odpady komunalne z terenów, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że częstotliwość 1 raz na 2 tygodnie spełnia kryteria wskazane w art. 4 ust 2 pkt 3 u.cz.p. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że ustanowiona częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z placówek należących do skarżącej nie pozwala na wypełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami. Prawidłowa bowiem jest ocena dokonana przez Sąd I instancji z której wynika, że przyczyną zalegania odpadów komunalnych nie jest zbyt mała częstotliwość ich wywozu, ale zmniejszenie o połowę ilości pojemników do gromadzenia tych odpadów w stosunku do lat wcześniejszych. W świetle powyższych ustaleń nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął istotę problemu jakim jest niezapewnienie przez Radę Miasta [...], wbrew obowiązującym przepisom warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na trenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność sklepów spożywczych, poprzez zwiększenie częstotliwości odbioru, lecz przerzucanie "problemu" na właścicieli tych nieruchomości proponując im zwiększenie liczby pojemników. W niniejszej sprawie nie doszło naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a problemem który może być rozwiązany przez samą skarżącą kasacyjnie jest wybranie techniczno-funkcjonalnych rozwiązań związanych z gromadzeniem i odbieraniem odpadów wytwarzanych przez Spółkę i złożeniem deklaracji uwzględniającej rzeczywistą ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, a nie podnoszona przez skarżąca nieprawidłowo określana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.cz.p. oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. wskazać należy, że w systemie gospodarki odpadami komunalnymi opartym na regulaminie utrzymania czystości i porządku istotne znaczenie powinna mieć zasada racjonalności w gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Wyraża ona sposób postępowania z odpadami komunalnymi w stosunku do czasu, wysiłku i środków zaangażowanych w systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Zasada ta na gruncie zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów u.cz.p. nie może stać się zasadą realizacji nieracjonalnych celów i oczekiwań właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, a więc zaprzeczeniem racjonalności gospodarowania odpadami komunalnymi . Zasada ta w gospodarowaniu i postępowaniu z odpadami komunalnymi przewiduje pewien typ działań organizatorskich i organizacyjnych podejmowanych przez gminę wykonującą obowiązek utrzymania czystości i porządku, który powinien wprowadzać do przepisów prawa miejscowego treści i struktury celów ekonomicznych oraz kryteria wartościowania działań gospodarczych związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi. Zasada ta na gruncie przepisów u.cz.p. oraz przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku odnosi się do treści celów wyznaczonych przez gminę w zakresie sposobów postępowania z odpadami komunalnymi przyjętych w regulaminie. Racjonalność w gospodarce odpadami komunalnymi dotyczy także stosunków między potrzebami właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, a celami gospodarki tymi odpadami ustalonymi przez gminę w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Zasadzie racjonalności powinna być podporządkowana w szczególności częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. System gospodarowania odpadami komunalnymi wynikający z regulaminu utrzymania czystości i porządku powinien funkcjonować jako zorganizowana całość, wskutek tego swoboda wymienialności lub wprowadzania istotnych zmian poszczególnych przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku musi być bardzo ograniczona. Zmiana przepisów regulaminu regulujących częstotliwość odbierania odpadów komunalnych nie może być dokonywana na podstawie dowolnie skonstruowanych indywidualnych celów i oczekiwań właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przy rozpatrywaniu przez gminę rozwiązań przyjmowanych oraz proponowanych zmian w regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz w praktyce postępowania z odpadami komunalnymi należy uwzględniać również wzajemne związki pomiędzy aktami prawnymi regulującymi sposoby postępowania z różnymi kategoriami odpadów komunalnych oraz prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Spójność i zwartość systemu prawa gospodarki odpadami komunalnymi opartego na regulaminie utrzymania czystości i porządku będzie tym większa, im silniej zintegrowane będą przepisy prawa miejscowego z regulacjami takimi jak: u.cz.p. oraz ustawa o odpadach. Powinny one jednocześnie dążyć do realizacji ogólnosystemowych celów prawa gospodarki odpadami, takich jak: koncepcja społeczeństwa recyklingu, minimalizacja ilości odpadów. Model prawny systemu gospodarki odpadami komunalnymi wynikający z regulaminu utrzymania czystości i porządku powinien opierać się w szczególności na zasadach: unikania wytwarzania odpadów i zmniejszania ich ilości oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", koszty gospodarowania odpadami komunalnymi powinny być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę tych odpadów. Zasada ta w połączeniu z zasadą gospodarności w postępowaniu z odpadami komunalnymi powinna prowadzić do obciążenia pierwotnego wytwórcę tych odpadów troską o jak najbardziej efektywne gospodarowanie odpadami w kierunku zarówno stosowania najmniej kosztownych rozwiązań postępowania z nimi w miejscu, gdzie one powstają jak i najmniej uciążliwych dla środowiska metod pozbywania się ich. Nakłada to na pierwotnego wytwórcę odpadów komunalnych obowiązek poszukiwania i doboru optymalnych sposobów zagospodarowywania tych odpadów przede wszystkim w miejscu, gdzie one powstają zgodnie z zasadą likwidacji odpadów u źródła ich powstawania. Wykonując obowiązki wynikające z regulaminu skarżąca kasacyjnie miała możliwość wykonywania działań zmierzających do segregacji odpadów, powinna także podejmować działania mające na celu unikanie wytwarzania odpadów i zmniejszanie ich ilości. W przepisach u.cz.p. mamy do czynienia z przeplataniem się wzajemnych praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości (rozdział 3 u.cz.p.). Obowiązki właścicieli nieruchomości reguluje w szczególności art. 5 u.cz.p. W ramach tych obowiązków właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, że następstwa stwierdzonego braku wykazania że została zasięgnięta opinia państwowego inspektora sanitarnego przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości o porządku na terenie miasta Z. były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść tego regulaminu oraz obowiązki nałożone na skarżącą kasacyjnie. Z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. wynika wprost, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. uchwalono po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego. Opinia nie ma charakteru wiążącego. Ustawodawca nie wymaga bowiem, aby była to opinia wiążąca i pozytywna. Wystarczy jedynie, że rada gminy takiej opinii zasięgnie. Organ inspekcji sanitarnej nie rozstrzyga samodzielnie żadnych kwestii, a jedynie jest organem opiniującym, współuczestniczącym w toczącym się postępowaniu legislacyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.