II SA/Bk 747/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 150/08 ze skargi J. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niewykonanie przez P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB w B.") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 150/08. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi na mocy art. 154 p.p.s.a. grzywny. Według niej niewłaściwa lub opieszała realizacja przez organ obowiązków nałożonych przez sąd także może świadczyć o niewykonaniu wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi dotyczącej kwestii niewykonania wyroku wskazując, iż wyrok niniejszy został wykonany, albowiem decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...], PWINB w B. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W związku z brakiem odwołania powyższe rozstrzygnięcie stało się prawomocne z dniem [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W postępowaniu tym sąd dokonuje oceny w zakresie wykonania bądź niewykonania innego, prawomocnego orzeczenia sądowego. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej będąc zobowiązanym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez ten sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Ponadto, o niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W związku z powyższym, w postępowaniu wywołanym omawianą skargą sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, czy też ta bezczynność lub przewlekłość jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Godzi się jednak wskazać, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06). Podkreślenia także wymaga, że pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami odnośnie dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05). Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności w zakresie wykonania wyroku sądowego, a ponadto strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie tylko ta druga przesłanka została spełniona. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wezwała PWINB w B. do wykonania przedmiotowego wyroku, zaś organ odpowiedział jej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., iż wyrok ten wykonał wydając w dniu 3 października 2008 r. decyzję. W tym miejscu wskazać należy, że J. O. już w dniu [...] września 2012 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na niewykonanie ww. wyroku przez PWINB w B., jednakże Sąd ten postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 17/13, skargę odrzucił z uwagi na brak uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Powyższe przypomnienie ma znaczenie o tyle, że jednoznacznie precyzuje, iż obecna skarga o wymierzenie organowi grzywny na mocy art.. 154 p.p.s.a. jest następstwem i kontynuacją skargi z dnia [...] września 2012 r., w której przedmiot był ten sam co w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy organ będąc związanym oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 150/08, prawidłowo wykonał to orzeczenie. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wyrokiem tym uchylono zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], nakazującej inwestorom, tj. D. i W. P. wykonanie w terminie do [...] grudnia 2006 r. robót budowlanych przy realizacji garażu z zachowaniem pierwotnie zamierzonych parametrów obiektu, a w szczególności nakazującej wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jednospadowego dachu ze spadkiem i odprowadzeniem wody na własną działkę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że "Skoro, jak wyżej ustalono, pozostała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...]dot. pozwolenia na budowę spornego garażu, to fakt ten stawia pod znakiem zapytania w ogóle możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego" oraz, że "w związku z powyższym, w oparciu o reguły określone w art. 7 i 77 k.p.a., organ administracyjny ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, jak również mieć na względzie, jakie skutki prawne - określone przepisami obowiązującego prawa – okoliczności te wywołały". Prawomocny odpis powyższego wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., wraz z aktami sprawy został przesłany z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego do PWINB w B. w dniu [...] lipca 2008 r. Organ ten po otrzymaniu akt kontynuował postępowanie, występując w dniu 18 lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w B. z zapytaniem, czy D. i W. P. legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku garażowego. Po ustaleniu, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydana została przez Starostę B. decyzja ponownie umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz, po ustaleniu, że stała się ona ostateczna, zawiadomieniem z dnia [...] września 2008 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie organ powiadomił strony, że termin rozpoznania sprawy ustala do dnia [...] października 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], PWINB w B. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2006 r., znak[...]. W związku z brakiem odwołania powyższe rozstrzygnięcie stało się prawomocne z dniem [...] października 2008 r. Zdaniem Sądu, skarga o wymierzenie organowi grzywny jest zatem całkowicie niezasadna. Organ wywiązał się bowiem w pełni z nałożonych na niego obowiązków w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. i zrobił to w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Sam fakt niezadowolenia skarżącej z treści decyzji organu wydanej w dniu [...] października 2008 r. (zresztą decyzji tej nie zaskarżyła), nie daje podstaw do przyjęcia, że organ nie wykonał czegoś, do czego przedmiotowy wyrok go nie zobowiązywał, albo że wyrok wykonał będąc w stanie przewlekłości. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd w sprawie VII SA/Wa 150/08 nie narzucił organowi kształtu rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2676/11, na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być jednak nawet mowy o niezastosowaniu się organu do wytycznych Sądu, gdyż organ w pełni je zrealizował. Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, rozstrzygnięcie organu uzależnione było od rozstrzygnięcia dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Decyzja w tym przedmiocie została zaś wydana dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. i w dniu [...] sierpnia 2008 r. zostało złożone od niej odwołanie. Organ niniejsze postępowaniu mógł zatem zakończyć dopiero wtedy, gdy tamta decyzja stała się ostateczna. W niniejszej więc sprawie, co wykazano już powyżej, nie tylko nie można mówić o niezastosowaniu się organu do wskazań kierowanych do niego przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 150/08, ale wręcz stwierdzić trzeba, że organ do tych wskazań w pełni się zastosował i zrobił to w należytych terminach. Czyni to więc skargę skarżącej całkowicie niezasadną. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.