I SA/Wa 1243/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpoznaniu wniosku H.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom B. i J. małż. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu - nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] /dot. nazwa nr [...]/ w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadającym tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowania wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą jego nieważność – postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku H.B., stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom B. i J. małż. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu - nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] /dot. nazwa nr [...]/ w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...]. [...] i [...] oraz udziałów przypadającym tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowania wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność. Jak wynika ze strony 4 decyzji została ona skierowana m. in. do H.B., wnioskodawcy postępowania. W dniu 22 sierpnia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek H.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania - wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r. Zdaniem Ministra, okolicznością mającą istotne znaczenie przy badaniu kwestii dopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest to, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa była skierowana do kilku stron. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie ukształtowało w konsekwencji prawa i obowiązki nie tylko wnioskodawcy, tj. H.B., ale także innych osób, które uzyskały w toczącym się postępowaniu status strony. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa weszło do obrotu prawnego. W aktach sprawy znajdują się bowiem zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. Minister zaznaczył, że zwrotne potwierdzenie odbioru doręczenia decyzji wnioskodawcy nie zawiera podpisu. ale znajdujące się w aktach własnościowych dokumenty w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają, iż decyzja ta została również prawidłowo doręczona H.B.. Tom pierwszy akt własnościowych zawiera m. in. pismo M. T., pełnomocnika H.B. z dnia [...] września 1994 r., do którego została załączona kserokopia przedmiotowej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz pełnomocnictwo udzielone M.T. przez H.B.. Ponadto pismami z dnia 7 września 1994 r. (tom 2 akt własnościowych) oraz z dnia 2 sierpnia 1995 r. (tom 1 akt własnościowych) ówczesny pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził znajomość treści rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r. Mając na uwadze krótki okres czasowy pomiędzy wydaniem przedmiotowej decyzji, tj. [...] czerwca 1994 r., a pismami z dnia 7 września 1994 r. Minister uznał, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została prawidłowo doręczona wnioskodawcy niniejszego postępowania H.B.. Organ odwoławczy zauważył, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 16 wprowadza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postepowania administracyjnego (W. D., "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (M. Z., J. S., "Zasady ogólne kodeksu postępowaniu administracyjnego", Lublin 1999, s. 116). Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., z chwilą doręczenia jej stronom postępowania, wywołała określone skutki prawne, wpływając na prawa i obowiązki jej adresatów. Zachodząca potrzeba ochrony pewności prawa w stosunku do pozostałych stron postępowania, wynikająca z art. 16 Kpa, powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony po przeszło 19 latach należy uznać za niedopuszczalny. Nie jest możliwe po tylu latach wzruszenie decyzji przy pomocy zwykłego środka odwoławczego, jakim jest niewątpliwie określony w art. 127 § 3 Kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro nawet nadzwyczajne środki weryfikacji decyzji przewidują w tym zakresie pułap czasowy dla ich zastosowania, tj. w przypadku instytucji wznowienia postępowania, w zależności od wagi uchybienia, 10 lub 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w przypadku zaś instytucji stwierdzenia nieważności upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji w przypadku niektórych wad skutkuje niemożnością stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt ll OSK 505/08 wskazał, iż ustawodawca godzi się na to, aby w imię określonych wartości (pewność prawa ukształtowanego decyzją) nie utrzymywać w nieskończoność stanu niepewności, co do trwałości decyzji, [nawet] wydanej w wadliwym postępowaniu. .lak podkreśla ochrona tych wartości zostałaby zaprzepaszczona, gdyby przyjąć, że w razie błędu organu, polegającego na pominięciu strony w postępowaniu administracyjnym przez niedoręczenie jej decyzji administracyjnej, strona, której decyzji nie doręczono, może w każdym czasie wnieść odwołanie, byleby tylko doprowadziła do doręczenia jej niedoręczonej dotychczas decyzji. Wówczas w każdym czasie, w tym po 5, czy 10 latach od doręczenia decyzji stronom postepowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczna, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postepowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptacje, z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa. Od postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] H.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 134 Kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez skonstruowanie uzasadnienia postanowienia w sposób nie odpowiadający standardom określonym w art. 107 § 3 Kpa, a to poprzez pominięcie kwestii skutków braku pokwitowania na decyzji, niewskazanie daty doręczenia decyzji H.B., oraz wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z analizowanymi w uzasadnieniu postanowienia przesłankami, a tym samym brak jednoznacznego stanowiska, co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz poprzez niezgodność ustaleń faktycznych przyjętych przez organ z rozstrzygnięciem - które to naruszenia utrudniają odniesienie się do postanowienia; - naruszenie art. 134 w zw. z art. 6 Kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o uzasadnienie dotyczące (w zasadzie) uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - naruszenie art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez utożsamienie pojęć strony - jako podmiotu biorącego udział w postępowaniu i strony - jako podmiotu domagającego się uznania interesu prawnego w postępowaniu, a nie biorącego udziału w tym postępowaniu; - naruszenie art. 6 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie na przepisach prawa, lecz na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt ll OSK 505/08, nie odpowiadającego zarówno pod względem stanu faktycznego, rodzaju sprawy, jak i okoliczności, w których zostało wydane - okolicznościom przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 134 w zw. z art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony wyrażającego się w doręczeniu decyzji i ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzez stwierdzenie, że doręczenie decyzji innym stronom uniemożliwia - pomimo braku doręczenia tej decyzji H.B. - ponowne rozpatrzenie sprawy; - naruszenie art. 16 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 6 Kpa poprzez stwierdzenie, że doręczenie decyzji innym stronom wywołało nieodwracalne skutki prawne wobec H.B., a więc strony, której decyzji nie doręczono; - naruszenie art. 134 w zw. z art. 6 i art. 8 Kpa poprzez próbę przerzucenia na stronę wadliwości działania organów administracji publicznej, wyrażającą się w stwierdzeniu, że doręczenie decyzji innym stronom wywołuje skutek dla H.B., a więc wobec strony, której doręczenie nie zostało dokonane; - naruszenie art. 39 w zw. z art. 109 § 1 i 2 i art. 14 § 2 Kpa poprzez stwierdzenie doręczenia decyzji H.B., pomimo braku jakiejkolwiek formy doręczenia decyzji H.B. przez organ administracji publicznej, a tym samym poprzez przyjęcie domniemania doręczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do dnia rozpoczęcia rozprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". W przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto domaga się, aby Sąd, mając na uwadze art. 153 Ppsa, wskazał organowi administracji publicznej, że: - doręczenie decyzji H.B. nie zostało dokonane, - termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stanie faktycznym sprawy biegnie od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie, niezależnie od tego, po jakim czasie od wydania decyzji nastąpiło doręczenie. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie została doręczona wnioskodawcy – H.B.. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. H.B. złożył wniosek o doręczenie tej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy niezwłocznie po doręczeniu w/w decyzji. Decyzja nie została doręczona, zaś postanowieniem, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sporządzenie uzasadnienia w warunkach niespójności pomiędzy rozstrzygnięciem, a analizowanymi przez organ przesłankami utrudnia odniesienie się do rozstrzygnięcia i wymusza określoną poniżej formę uzasadnienia skargi. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa uzasadnienie postanowienia powinno odpowiadać standardom uzasadnienia decyzji administracyjnej. Z treści art. 107 § 3 Kpa wynika natomiast wniosek, że podstawową funkcją uzasadnienia jest odniesienie się do przedmiotu sprawy, tak aby możliwe było stwierdzenie: - toku rozumowania organu administracji publicznej (wskazanie faktów - wraz z dowodami, z których fakty te wynikają i przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności innym dowodom), - konkluzji będącej wynikiem rozumowania wskazanego w punkcie powyżej (wyjaśnienie podstawy prawnej ze wskazaniem przepisów prawa). Zaskarżone postanowienie nie spełnia wskazanych powyżej standardów, co powoduje, że jest niezrozumiałe: - Minister analizuje przesłanki niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (s. 2 ak. 5), by wskazać, że okolicznością istotną dla dopuszczalności złożenia przez H.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest fakt, że "rozstrzygnięcie ukształtowało prawa i obowiązki innych osób", którym decyzje doręczono (s. 2 ak. 7), by następnie stwierdzić, że jego zdaniem (aczkolwiek nie ma pokwitowania decyzji przez H.B., ani żadnego dowodu, że doręczono mu decyzję) decyzja została doręczona H.B. (s. 3 ak. 1), by z kolei znów stwierdzić, że ,,(...) zachodząca potrzeba ochrony pewności prawa w stosunku do pozostałych stron postępowania (...) powoduje, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony po przeszło 19 latach należy uznać za níedopuszczalny. Następnie - na potwierdzenie swojej tezy - organ przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący innego stanu faktycznego (o czym mowa poniżej) i wydanego w rodzajowo innej sprawie (sprawa ustalenia warunków zabudowy). Ze wskazanych powyżej rozważań Ministra można - w drodze logicznego rozumowania - wysnuć dwa wykluczające się wnioski: wniosek pierwszy - decyzja została doręczona (pojawia się w związku z tym pytanie: kiedy i komu, kiedy upłynął termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; a także pytanie najważniejsze: po co organ analizuje "ukształtowanie praw osób trzecich przez decyzję", jako przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro stwierdzenie doręczenia decyzji zamyka - samo przez się - kwestię upływu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jest podstawą stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), wniosek drugi - decyzja nie została doręczona i organ zdając sobie z tego sprawę analizuje inne pozaprawne kwestie wyrażone formułą "ukształtowania praw osób trzecich przez decyzję". Zdaniem skarżącego, sformułowanie postanowienia we wskazany sposób, a także powyższa analiza argumentacji organu, pozwalają stwierdzić jednoznacznie, że decyzja nie została nigdy doręczona H.B., z czego organ zdaje sobie sprawę i w związku z tym stosuje wybieg uciekając się do formuły "praw osób trzecich", czy też "ochrony stabilności decyzji". Zaskarżone postanowienie w sferze faktów, które organ uznał (bez żadnych dowodów) za udowodnione, byłoby podstawą do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wtedy jednak należałoby określić datę doręczenia i datę upływu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (co z przyczyn oczywistych jest niemożliwe, albowiem do doręczenia nie doszło). Organ rozpatrujący sprawę uczynił zaś domniemane przez siebie doręczenie podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustaleniami przyjętymi oficjalnie przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wskazany powyżej przepis jest odbiciem normy rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą działania organów administracji publicznej mają "granicę" i "podstawy" określone przez prawo. Wskazane przepisy jednoznacznie wskazują, że normy prawne wyznaczają ramy działania organów administracji publicznej określając tak tryb postępowania (,,granice"), jak i sposoby rozstrzygnięcia (,,podstawy"). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że rozstrzygając kwestię uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić i przeanalizować kwestie związane z: doręczeniem decyzji, jego skutecznością oraz datą, w której nastąpiło, a także upływem terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Rozstrzygając kwestię niedopuszczalności odwołania ma obowiązek przeanalizować inne przyczyny, z których odwołanie może być niedopuszczalne. Stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia jest bowiem alternatywą dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, instytucji tych nie można stosować zamiennie, na co wskazuje treść art. 134 Kpa. Mając na uwadze powyższe uwagi dotyczące ram działania organów administracji publicznej H.B. wskazał, że podstawą postanowienia jest - w istocie - wyrok NSA. nie zaś przepisy prawa. Wydane przez Ministra rozstrzygnięcie jest wynikiem błędnego utożsamienia przez Ministra pojęć strony, które to pojęcie ma na gruncie Kpa kilka znaczeń. Stroną określa się bowiem zarówno osobę domagającą się uznania posiadania przez nią interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, nawet jeśli w danym przypadku w postępowaniu nie uczestniczy (która to osoba nazywana będzie w dalszej części niniejszej skargi, w uproszczeniu - na potrzeby skargi, stroną w znaczeniu materialnym) i stronę, wobec której toczy się postępowanie (w dalszej części skargi - w uproszczeniu - jako strona w znaczeniu formalnym). Utożsamienie tych dwóch pojęć, które nie zawsze są tożsame, stało się przyczyną oparcia zaskarżonego postanowienia nie na przepisie prawa, lecz na błędnie zinterpretowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt ll OSK 505/08. Zaznaczyć trzeba, iż krąg stron postępowania, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa organ ustala z urzędu. Niemniej spośród wszystkich stron postępowania decyzja - w części oznaczenia stron - powinna określać jedynie tę osobę, do której decyzja jest skierowana, czyli jej adresata (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/07). W konsekwencji, jeżeli mówimy o skierowaniu decyzji do danej strony postępowania, to strona ta musi być adresatem decyzji, jej dane muszą widnieć w części składowej decyzji określonej jako "oznaczenie strony lub stron". Zazwyczaj adresatem decyzji jest wnioskodawca postępowania bądź - jeżeli postępowanie toczy się z urzędu - podmiot ustalony przez organ (to w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji), odwołujący się, czy wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy (to w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym). Natomiast wszystkie inne strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa wymieniane są zwyczajowo w tzw. rozdzielniku decyzji, znajdującym się pod pouczeniem i podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 729/11). Sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] została wszczęta wnioskiem H.B.. Powyższe oznacza, iż to właśnie H.B., jako jedyny wnioskodawca postępowania nieważnościowego był jedynym adresatem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r. Skarżący był zatem jedyną stroną do której skierowano decyzję, wszystkim innym stronom, wymienionym w rozdzielniku rozstrzygnięcia i legitymującym się interesem prawnym - tylko doręczono decyzję. Osobami, którym tylko doręczono w/w decyzję Ministra byli ówcześni właściciele nieruchomości (właściciele odrębnych lokali). W okolicznościach niniejszej sprawy doręczenie im rozstrzygnięcia bezsprzecznie nie pociągnie za sobą żadnych konsekwencji prawnych bowiem i tak nie wpływa na zakres ich uprawnień i obowiązków. Rozróżnienie stron postępowania na wnioskodawcę i pozostałe osoby wymienione w rozdzielniku decyzji wynika z tego, że decyzja ta kształtuje tylko sytuację prawną wnioskodawcy i ewentualnie Skarbu Państwa. Nie ma natomiast wpływu na sytuację pozostałych osób wskazanych w rozdzielniku rozstrzygnięcia. Skoro decyzja nie ukształtowała ich sytuacji prawnej, to nie można przyjąć, iż została do nich skierowana. Z powyższych przyczyn nie można przyjąć, iż decyzja stała się ostateczna, pomimo braku skutecznego doręczenia jedynemu adresatowi rozstrzygnięcia – H.B.. Skarżący zauważył, że podstawą rozstrzygnięcia organu administracji nie może być wyłącznie orzeczenie sądu. Orzeczenie sądu może być "wskazówką", co do stosowania instytucji prawa, aby jednak mogło spełniać swą rolę nie może być stosowane na zasadzie mechanicznego przeniesienia tezy konkretnego orzeczenia bez uwzględnienia stanu faktycznego i rodzaju sprawy oraz okoliczności sprawy, w której dane orzeczenie zostało wydane. Takiego zaś zabiegu dokonał Minister w zaskarżonym postanowieniu. Występują przypadki, gdy osoba uznająca, że przysługuje jej interes prawny - w postępowaniu administracyjnym udziału nie bierze. Takiego właśnie stanu faktycznego dotyczy przytoczona teza wyroku NSA. Należy zaznaczyć, że przytoczona teza (a także inne podobne wyroki) dotyczą sytuacji, gdy osoba twierdząca, że jest stroną, tj. osoba domagająca się uznania, że przysługuje jej interes prawny, lecz nie będąca stroną w znaczeniu formalnym (nie biorąca udziału w postępowaniu administracyjnym) domaga się, po wydaniu rozstrzygnięcia, doręczenia decyzji zamiast zwrócić się z przysługującym jej środkiem prawnym, tj. wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145 §1 pkt 4 Kpa). Przytoczone orzeczenie wskazuje, że taka osoba może złożyć odwołanie jedynie w terminie na wniesienie odwołania przez osoby, które miały status strony w znaczeniu formalnym, później zaś otwiera się dla niej termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Innymi słowy - brak wszystkich osób uznających, że mają interes prawny (czy też osób, co do których należałoby uznać istnienie interesu prawnego), jako stron w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości ustabilizowania się rozstrzygnięcia, jako ostatecznego. Z takim rozumieniem przytoczonego wyroku nie sposób się nie zgodzić - wskazuje na to przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, z którego wynika, że "pominięcie strony" jest podstawą do wznowienia postępowania, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga, że stanowisko to uzasadnia się potrzebą ochrony praw osób, które brały udział w postępowaniu, a które - gdyby zachodziła konieczność doręczania decyzji każdej stronie pozbawionej udziału w postępowaniu (a więc nie mającej przymiotu strony w znaczeniu formalnym) - nie mogłyby być nigdy pewne stanu prawnego. Jednak w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest odmienny. H.B. był bowiem stroną postępowania w obydwu zaprezentowanych powyżej znaczeniach - co więcej - był wnioskodawcą. Organ, powołując się na wyrok NSA wskazał, że ochronie podlegać muszą interesy pozostałych stron i stabilność decyzji, w związku z czym należy zauważyć, że: - organ nie wskazał na czym polegać ma ochrona interesów pozostałych stron, oraz jakie interesy pozostałych stron mogą być zagrożone w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro decyzja wydana w sprawie, której ponownego rozpatrzenia domaga się wnioskodawca nie dotyczy interesów pozostałych stron i nie może mieć żadnego wpływu na ich prawa (albowiem dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu, zaś interes stron zabezpieczony jest decyzjami, na podstawie których doszło do wyodrębnienia lokali jako oddzielnych od gruntu nieruchomości), spór dotyczy jedynie kwestii orzeczenia "dekretowego" jako podstawy "nieodwracalnych skutków prawnych", - organ nie wskazał skąd wywodzi tezę o "ustabilizowaniu się" stanu prawnego, skoro nie doszło do podstawowego warunku stabilności rozstrzygnięcia, tj. doręczenia stronie decyzji administracyjnej, zaś z art. 16 § 1 Kpa wynika, że decyzja, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w razie jego złożenia w terminie, ostateczna nie jest. Stanowisko organu administracji publicznej pomija słuszny interes skarżącego, a także podważa zaufanie do działalności organów władzy publicznej, jako zobowiązanych do prowadzenia postępowania i rozstrzygania w oparciu o przepisy prawa. Tymczasem organ zastępuje zasady jasno określone w przepisach prawa generalną, nie występującą w przepisach prawa, klauzulą "ochrony interesów innych stron" i pozaustawową definicją "stabilności rozstrzygnięć administracyjnych", które stabilne - wobec braku doręczenia - nie jest, albowiem zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 Kpa od decyzji wydanej przez centralny organ administracji przysługuje 14 -dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten nie zaczyna biec dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie, która brała udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej załatwiają sprawy w oparciu o zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony. Przepis ten mający rangę zasady ogólnej znajduje zastosowanie do wszystkich rozstrzygnięć organów prowadzących postępowania w oparciu o Kpa. Zasada praworządności wymaga, by zarówno czynności organu, jak i rozstrzygnięcia zapadały zgodnie z określonymi prawem wymogami. Zasada uwzględniania słusznego interesu strony wymaga, by rozstrzygnięcia uwzględniały zasadę sprawiedliwości wyrażającą się w sposób najbardziej ogólny klasycznym postulatem "przyznawania każdemu należnego mu prawa". Granicą słusznego interesu strony jest - na gruncie art. 7 Kpa - interes społeczny. W związku z powyższym rozstrzygnięcie Ministra całkowicie pomija słuszny interes strony, wyrażający się w doręczeniu decyzji wydanej w postępowaniu, w którym skarżący był stroną oraz rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją - interes gwarantowany wprost przepisami prawa. Nie wskazuje przy tym, żadnego interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie realizacji uprawnienia skarżącego. Nie jest nim "zasada trwałości decyzji", albowiem zasada ta dotyczy jedynie decyzji prawidłowo doręczonych, nie jest nim "ochrona praw osób trzecich", albowiem - jak wyżej wskazano, żadne prawa osób trzecich nie są i nie mogą być zagrożone w przedmiotowym stanie faktycznym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe, niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że doręczenie decyzji innym stronom, w przedmiotowym stanie faktycznym uniemożliwia doręczenie decyzji skarżącemu i rozpatrzenie jego wniosku. Zaskarżone postanowienie opiera się na koncepcji (wynikającej z nieprawidłowej interpretacji wskazanego wyżej wyroku NSA), zgodnie z którą doręczenie decyzji jednej stronie ma wpływ na uprawnienia innej strony. Koncepcja ta przeniesiona na grunt przedmiotowej sprawy jest całkowitym i otwartym zanegowaniem przez Ministra obowiązującego stanu prawnego. Stanowisko Ministra sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że organ administracji publicznej może "wybrać" strony, którym doręczy decyzję i uwolnić się od obowiązku działania określonego przepisami prawa - powołując się na ostateczność decyzji i zasadę ochrony stabilności stanu prawnego. Przyjęcie koncepcji Ministra w stanie faktycznym sprawy jest stwierdzeniem, że realizacja naczelnego obowiązku organów administracji publicznej określonego w art. 6 Kpa zależy od uznania tychże organów, a w konsekwencji, że zasada ta nie obowiązuje, zaś organy administracji publicznej mają prawo działać poza granicami wyznaczonymi przez przepisy prawa. Konsekwencje takiego działania obciążają zaś stronę, w imię "ochrony stabilności decyzji". Zaprezentowane przez organ stanowisko jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 Kpa), jako że zastosowanie go w praktyce oznacza, że instytucje opisane w Kpa pozostają bez semantycznej i normatywnej treści. Ich treść ustalana jest ad hoc, zaś jedyną regułą interpretacyjną jest wola organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie Ministra - mówiąc najoględniej - nie jest więc oparte na przepisach prawa. Odnosząc się na koniec do kwestii doręczenia decyzji (choć jak wyżej wskazano, z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ kwestię tę potraktował czysto instrumentalnie i w istocie przyznał, że nie nastąpiło doręczenie postanowienia, na co wskazuje chociażby analizowanie przez organ pozaprawnych przesłanek "ochrony interesu" i "stabilności" niestabilnego rozstrzygnięcia), skarżący zauważył, że art. 39 w zw. z art. 109 § 1 i 2 Kpa i art. 14 § 2 Kpa wskazuje, że decyzję należy doręczyć na piśmie (obecnie możliwe jest także doręczenie elektroniczne - art. 109 § 1 Kpa), zaś odpowiednikiem takiego doręczenia jest ustne ogłoszenie decyzji. Każdy ze wskazanych sposobów udzielenia stronie treści decyzji musi być potwierdzony przez stronę - w drodze pokwitowania - art. 39 Kpa, potwierdzenia doręczenia - art. 46 § 3 Kpa, podpisania protokołu (art. 14 § 2 w zw. z art. 68 § 2 Kpa), względnie adnotacją podpisaną przez stronę - art. 14 § 2 Kpa. Wszystkie powyższe sposoby doręczenia decyzji wskazują, że doręczenie dochodzi do skutku w chwili potwierdzenia przez stronę, że organ administracji publicznej udzielił jej treści decyzji w określonej formie. W przedmiotowej sprawie organ wywodzi okoliczność doręczenia stronie decyzji z faktu, że pełnomocnik reprezentujący H.B. w kolejnym postępowaniu dysponował kopią decyzji. Dysponowanie przez pełnomocnika kopią decyzji nie świadczy o jej doręczeniu, albowiem: po pierwsze - w postępowaniu zakończonym decyzją H.B. nie był reprezentowany przez inne osoby, po drugie - brak jakiejkolwiek formy doręczenia wskazanej w uwagach powyżej, po trzecie - doręczenia dokonuje organ administracji publicznej, w przepisanej prawem formie, więc dysponowanie kopią decyzji nie świadczy o jej doręczeniu. Skarżący zauważył, że to nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, zarówno faktu doręczenia decyzji, jak i terminu jej doręczenia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony. Z tego względu powinno być przyjmowane, zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne, domniemanie zgodności działań stron z przepisami Kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 75/06 i z dnia 19 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 927/96). Co więcej, w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 250/09 doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu wiążą skutki prawne, na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Przede wszystkim zaś decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (wezwania, zawiadomienia). Dochowanie wszelkich przepisów Kpa, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Nie można przyjąć, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa. Nie może odnieść prawnego skutku doręczenie bez odpowiedniego pokwitowania odbioru (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt Il SA 1669/03). Niedopuszczalne jest oparcie się przez organ administracji na pozaustawowej przesłance skutkującej w jego ocenie możnością uznania decyzji za doręczoną, tj. domniemanym zapoznaniem się strony z jej treścią. Prawne skutki są bowiem związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/08). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się także, iż podpis własnoręczny adresata stanowi przesłankę uznania skuteczności doręczenia (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 1994 r., sygn. akt SA/Ł 212/93, także A. W., Doręczenia, [w:] J., W., Komentarz, 2009, s. 297; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 690/08). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i przeprowadzenie rozprawy, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona mimo, że niektóre zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko H.B., że w niniejszej sprawie brak dowodu na to, że skarżącemu została doręczona decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] w sposób, o którym mowa w art. 39 Kpa (np. poprzez doręczenie za pośrednictwem poczty lub za pośrednictwem pracownika organu w siedzibie Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa). Nie ma również dowodu na to, aby kwestionowana decyzja została skarżącemu ustnie ogłoszona bowiem brak w aktach sprawy protokołu, o którym mowa w art. 67 § 2 pkt 5 Kpa. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przesyłka pocztowa została nadana za pośrednictwem poczty w dniu [...] czerwca 1994 r. (nr nadawczy [...]), jednakże na "zwrotce" brak podpisu skarżącego kwitującego odbiór tej decyzji. Wobec tego błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że w niniejszej sprawie miało miejsce doręczenie H.B. powyższej decyzji. Uszło uwadze organu, że czym innym jest formalne doręczenie decyzji w trybie przepisów Rozdziału 8 Działu I Kpa, a czym innym pozyskanie egzemplarza tej decyzji przez pełnomocnika skarżącego z innych źródeł, które nie rodzi skutków prawnych, związanych z uruchomieniem terminu do wniesienia środka odwoławczego. Minister Infrastruktury i Rozwoju pominął to że skarżący konsekwentnie zaprzecza, aby kiedykolwiek przedmiotowa decyzja została mu doręczona. Wobec tego rację należało przyznać H.B., że stanowisko organu odwoławczego w zakresie doręczenia skarżącemu decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] nie miało oparcia w materiale dowodowym sprawy. Sąd uznał jednak, że zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Trzeba wskazać, że jednym z przypadków obligujących organ odwoławczy do zastosowania przepisu art. 134 Kpa jest wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem 14 – dniowego terminu do jego wniesienia (art. 129 § 2 w zw. z art 127 § 3 Kpa). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym brało udział wiele podmiotów i niektórym osobom została doręczona decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji, osoba, która uważa, że została pozbawiona udziału w postępowaniu np. poprzez niedoręczenie jej decyzji pierwszoinstancyjnej, może wnieść odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 – dni, liczonym od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji osobie, którą organ uznał za stronę postępowania. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, LEX nr 529931). Jeżeli osoba twierdząca, że została pozbawiona udziału w postępowaniu, uchybi temu terminowi, wówczas może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego, z powołaniem się na przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, LEX nr 746776). Takie stanowisko wypracowane w praktyce orzeczniczej realizuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 Kpa. Decyzja organu administracji uzyskuje bowiem w rozsądnym terminie walor ostateczności, co zamyka postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym i stabilizuje skutki prawne jakie decyzja wywołuje. Z drugiej strony osoba, która uważa, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym we wszystkich lub niektórych jego stadiach (np. nie doręczono jej decyzji) ma możliwość obrony swoich praw poprzez żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy miało to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być rozpatrywany merytorycznie. Środek odwoławczy wniesiony przez H.B. od decyzji wydanej kilkanaście lat wcześniej jest spóźniony przez co nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że najpóźniejszą datą doręczenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] jest dzień [...] czerwca 1994 r. W tym dniu decyzję doręczono m.in. H.S. (właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] i współużytkownikowi wieczystemu gruntu, którego decyzja dotyczyła). Wobec tego termin na wniesienie przez H.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął z dniem [...] lipca 1994 r. Od dnia [...] lipca 1994 r. decyzja ta stała się ostateczna. Sąd dostrzegł to, że w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] zostało zawarte błędne pouczenie, co do prawa wniesienia od decyzji skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie miał jednak zastosowania art. 112 Kpa, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z osób wskazanych w rozdzielniku egzemplarzy decyzji zastosowała się do tego błędnego pouczenia - skorzystała z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego Minister Infrastruktury i Rozwoju na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy prawidłowo zastosował przepis art. 134 Kpa. Trafnie zarzucił skarżący, że w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a stan faktyczny sprawy uprawniał organ odwoławczy jedynie do oceny, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Tego rodzaju uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w obu tych przypadkach skutek jest taki sam – postępowanie odwoławcze zostaje zakończone na etapie wstępnym, a środek odwoławczy nie jest rozpatrywany merytorycznie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że nie jest tak jak twierdzi skarżący, że w każdym czasie, nawet po upływie kilkunastu lat, można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, która weszła do obrotu prawnego. Przyjęcie takiego stanowiska świadczyłoby o tym, że zbędna jest możliwość weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Strona pozbawiona udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub pewnym jego stadium mogłaby bowiem w każdym czasie złożyć wniosek o doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, brak doręczenia decyzji jednej ze stron nie świadczy o tym, że decyzja, nawet po upływie długiego czasu, nie stała się ostateczna. Przeciwnie, taka decyzja uzyskała walor ostateczności, a jej weryfikacja z tego powodu jest możliwa w ramach trybu nadzwyczajnego – instytucji wznowienia postępowania, uruchamianego jedynie na wniosek strony, która uważa, że bez własnej nie brała udziału w całym postępowaniu lub pewnym jego stadium (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 Kpa), złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Poza zakres niniejszej sprawy wykraczały ustalenia, który podmiot wymieniony jako adresat w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] był w rzeczywistości stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Ocena terminowości wniesienia środka odwoławczego w oparciu o przepis art. 134 Kpa oparta jest na przesłance o charakterze formalnym, natomiast przesłanka posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego ma charakter materialnoprawny. Wobec tego Minister Infrastruktury i Rozwoju, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 134 Kpa nie oceniał, czy adresaci decyzji z 1994 r. mieli status stron postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 Kpa. Jeżeli chodzi o powyższe zagadnienie należy jedynie zasygnalizować, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali mieszkalnych są stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2840/02; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08 - opubl. CBOiS). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.