IV SA/Po 1006/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego E. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę Wyrokiem z dnia 12 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 491/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Miejskich w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr S (...) – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty sądowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła uczestniczka postępowania M. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 3104/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu wyroku pogląd że "na gruncie wzruszenia w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, w judykaturze wyrażono pogląd według którego nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 15 marca 2013r. I OSK 326/13, cbosa.nsa.gov.pl)" "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach przedmiotowej sprawy te same wartości, które legły u podstaw powyższym wywodom na rzecz szerszego konstruowania kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniach na tle legalności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, uzasadniają legitymację właściciela działki wydzielonej w wyniku decyzji podziałowej do zgłoszenia swego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o podziale. Nie ulega przecież wątpliwości, że udział właściciela nieruchomości w postepowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przyznanych na mocy art.140 Kodeksu cywilnego. W postepowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art.28 K.p.a., zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika on z art.33 Ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011r. I OSK 1874/10, LEX nr 1131490). Nie można byłoby mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw w rozumieniu art.183 § 2 pkt 5 Ppsa tylko wtedy, gdy strona zawiadomiona nie zgłosiła udziału w postepowaniu sądowym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2006r. II OSK 786/05, LEX nr 208945)." Na tle tak poczynionych rozważań NSA wskazał, że uczestnikiem postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości może być także aktualny właściciel jednej z działek wydzielonych w wyniku decyzji podziałowej. Stąd uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 491/12 NSA stwierdził, że: – ponownie rozpoznając sprawę, sąd wojewódzki zawiadomi R. N. o toczącym się postępowaniu i pouczy go o możliwości złożenia wniosku w trybie art.33 § 2 P.p.s.a. – przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uzupełnić akta sprawy w aspekcie statusu skarżącego Zarządu Dróg Miejskich w P., wywodzącego, iż działa w imieniu Prezydenta Miasta Poznania, a następnie rozważy jego status jako wnioskodawcy stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji podziałowej. Jest oczywistym, że z mocy art.190 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 poz.270) dalej P.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Toteż rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zawiadomił R.N. o toczącej się sprawie i pouczył go o treści art.33 § 2 P.p.s.a. Na wezwanie to R.N. nie zareagował. Natomiast kontrolując zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego status strony skarżącej Sąd I instancji uznał, że skargę należy odrzucić. Jest niespornym, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego nr (...) z (...) r. zatwierdzający projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S. (...) obręb P., ark. mapy (...) działka (...) o powierzchni (...) m2 KW nr (...) w imieniu Miasta P. złożył J. S. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich. Zarówno w decyzji z dnia (...) r. (...) jak i przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. określało jako wnioskodawcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. W skardze złożonej do Sądu jako stronę skarżącą wskazano Zarząd Dróg Miejskich w P. Jednakże do skargi załączono pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta P. Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich J. S. do reprezentowania Miasta Poznania zarówno przed sądami jak i organami administracji publicznej (k.8 akt). Powyższe okoliczności świadczą, że stroną skarżącą jest Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta Miasta P. Zgodnie z art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (tj. Dz.U. z 2014 poz.518) zarówno w brzmieniu obowiązującym 18.11.2003r., jak i obecnie, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zgodnie z Uchwałą nr (...) Rady Miejskiej P. z dnia (...). (tj. Dziennika Urzędowego Województwa W. z (...) poz. (...)) Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego E. z siedzibą w P. działa jako gminna jednostka budżetowa, a do jego zadań należy również dokonywanie podziałów i rozgraniczania nieruchomości (§ 4 pkt 13) z tym, że w § 9 upoważniono Dyrektora Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań o których mowa w § 4 pkt 9, 10, 12, 13. Powyższa regulacja oznacza, że faktycznie decyzję o podziale zatwierdza Dyrektor E., czyni to jednak w imieniu Prezydenta Miasta P. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postepowania administracyjnego (por. J.P.Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2/2006). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postepowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art.28 kpa) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. W tej materii już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1017/04; z dnia 12 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1428/08; z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2377/10; z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1311/11 i postanowieniach: z dnia 7 grudnia 2006r., sygn. akt I OZ 1646/06; z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 207/14 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003r., sygn. akt OPS 1/03 (Lex nr 79089, również dostępnej na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art.5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Przyjęte przez Sąd stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art.165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej przepisy art.33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której burmistrz (prezydent, wójt) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art.165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art.50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt podziału położonej w P. przy ulicy S. (...) (k.35 i 34). W tej sytuacji nie może występować jako strona postępowania i wnosić skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej. Z powyższych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. LS