VII SA/Wa 612/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r., znak: (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 612/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r. znak: (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania R D od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) maja 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym przy ul. (...) w (...)- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Starosta Powiatu (...) decyzją z dnia (...) lutego 2000 r., nr (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J i R D pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego, na posesji zlokalizowanej przy ulicy (...) w (...). Następnie Starosta Powiatu (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2001 r., nr (...), zmienił ww. decyzję z dnia (...) lutego 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), po rozpatrzeniu wniosku R D, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym przy ul. (...) w (...). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2011 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu (...) z dnia (...) grudnia 2001 r., nr (...), zmieniającej decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...) lutego 2000 r. Jednocześnie decyzją z dnia (...) maja 2011 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu (...) z dnia (...) lutego 2000 r., nr (...), w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po wszczęciu z urzędu postępowania o wznowienie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. znak: (...), uchylił na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. Decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1581/12) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Sąd w uzasadnieniu wyroku, kierując się uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, (LEX nr 1225395), wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności nie mogło stanowić przesłanki wznowieniowej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Ta okoliczność jak wynikało z ww. uchwały może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Następnie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. i decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) (decyzja I instancyjna w niniejszej sprawie), stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego z dnia (...) sierpnia 2008 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. jest obarczona wadą wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej wywodził, że kwestionowaną decyzją PINB (...) udzielił pozwolenia na użytkowanie dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, wybudowanego w oparciu o decyzję, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, decyzją Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego. Zatem w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) rażąco naruszył art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę Od ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia (...) maja 2013 r. odwołanie złożył R D. Po rozpoznaniu ww. odwołalna Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia (...) sierpnia 2014 r. znak: (...) mocą której, utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. Organ odwoławczy powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1581/12), zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) był związany ww. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ powołał się także na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, (LEX nr 1225395), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.. Dalej uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w niniejszej sprawie istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. a decyzją PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., gdyż pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia (...) sierpnia 2008 r.) zostało wydane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowano na podstawie decyzji z dnia (...) grudnia 2001 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2001 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - decyzji dotyczącej tej samej inwestycji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji organu powiatowego), co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Tym samym utrzymał w mocy decyzję (...) WINB z dnia (...) maja 2013 r., nr (...). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R D. W skardze podniósł, że w uzasadnieniu decyzji GINB przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1581/12, który zapadł w przedmiotowej sprawie, a w którym Sąd stwierdził, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 nkt.1 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia GINB przywołał art.153 ppsa, uzasadniając, że ocena prawna sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Skarżący wywodził, że choć organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji powoływał się na wskazania Sądu, to w swych rozważaniach pominął wyraźne stwierdzenie - "może" - zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA, jak również w cytowanej uchwale NSA. Wyraz "może" zawarty w cytowanych orzeczeniach Sądów wskazuje na możliwość wyboru i stanowi ewentualność. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę nie musi być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, tak jak twierdzi GINB. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy próbuje zmienić sens wytycznych wskazanych przez WSA w wyroku sygn. akt. VII SA/Wa 1581/12, na kategoryczny, bezwzględnie wiążący organy nakaz. Skarżący zarzucił ponadto, iż w postępowaniu doszło do rażącego naruszenie prawa polegającego na pominięciu współwłaścicielki nieruchomości J D jako strony postępowania, przy jednoczesnym przyznaniu tych uprawnień sąsiadom -małżonkom U. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie uzasadnił doboru stron postępowania z pominięciem J D, a organ drugiej instancji nie skorygował tego błędu, co skutkuje wadliwością całego postępowania. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie skarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji MWINB. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza w kontekście trybu jaki jest właściwy do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., o pozwoleniu na użytkowanie, została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1581/12), zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy zgodzić się z tym , że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji zależnej, lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc". Zatem jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Pogląd taki ma uzasadnienie także w językowej wykładni art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. W brzmieniu tego przepisu "mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji, co nie jest przypadkowe zważywszy na różny charakter i skutki prawne decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10). Skoro art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. nie odwołuje się do treści art. 156 i nast. K.p.a., to nie można przyjąć, że stanowi on podstawę do uruchomienia trybu wznowienia co do decyzji zależnej w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji, na której została ona oparta. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) związany był ww. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu, a tym samym organ widział celowość i konieczność zastosowania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, (LEX nr 1225395) , zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.. Słusznie organ uznał, iż istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...) grudnia 2001 r. a decyzją PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., gdyż pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia (...) sierpnia 2008 r.) zostało wydane dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowano na podstawie decyzji z dnia (...) grudnia 2001 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2001 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - decyzji dotyczących tej samej inwestycji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zasadne było ustalenie, że decyzja PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji organu powiatowego), co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania administracyjnego J D należy stwierdzić, że Sąd nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić dlatego, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 1 pkt 4 Kpa), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że jakieś inne osoby zostały pominięte w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, jak domagał się tego skarżący. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) wiąże się ściśle z art. 147 Kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Tym samym jako niesłuszny należy uznać zarzut dotyczący wadliwości decyzji w związku z naruszeniem prawa J D dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podobnej oceny dokonywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 23 marca 2011r. sygn.. II OSK 502/10, z dnia 25 kwietnia 2012r. I OSK 1239/11, z dnia 16 maja 2012r. sygn. II OSK 362/11, z dnia 31 maja 2012r. II OSK 463/11 - internetowa baza orzeczeń NSA) Dodatkowo wskazać należy, iż wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym przy ul. (...) w (...), wydana została na wniosek inwestora R D, jedynie skarżący był adresatem tej decyzji i tylko jemu organ decyzję tę doręczył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.