I OSK 620/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Mielec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 27/14 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Wójta Gminy Mielec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 27/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z., dalej: skarżąca, na bezczynność Wójta Gminy Mielec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Wójta Gminy Mielec do załatwienia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Wójtowi Gminy Mielec grzywnę w kwocie 2 000 zł; IV. zasądził od Wójta Gminy Mielec na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., skierowanym do Urzędu Gminy Mielec Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Mielcu, skarżąca zwróciła się o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu dotyczącej urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomościach stanowiących jej własność – działka nr ewid. 1, obręb Złotniki, gmina Mielec i nr ewid. 2, obręb 37 Chorzelów, gmina Mielec wraz z wezwaniem do zapłaty za bezumowne do tej pory korzystanie z tych nieruchomości. Równocześnie wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów odnoszących się do budowy, posadowienia, przebudowy wskazanych wyżej urządzeń. Wobec nieuzyskania żądanych dokumentów, jak też jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – za pośrednictwem Gminy Mielec - skargę (datowaną na 28 stycznia 2013 r.) na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego, bądź umarzającego postępowanie. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. ponownie skierowała do Urzędu Gminy w Mielcu wezwanie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty z tytułu bezpodstawnego korzystania z należących do niej nieruchomości oraz wniosła o udostępnienie jej w trybie u.d.i.p. decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych znajdujących się na stanowiących jej własność działkach (nr ewid. 1 w Złotnikach i nr ewid. 2 w Chorzelowie), w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe żądanie, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 1 sierpnia 2013 r., za pośrednictwem Gminy Mielec, skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 9 października 2013 r. skarżąca złożyła do Sądu wniosek o wymierzenie Gminie Mielec grzywny, wobec nieprzekazania do Sądu skargi z dnia 1 sierpnia 2013 r. na bezczynność oraz braku jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie dotyczące podania dat otrzymania wskazanych wyżej skarg skarżącej, tj. z dnia 28 stycznia 2013 r. oraz z 30 lipca 2013 r., Gmina Mielec wskazała, że są to odpowiednio: 6 lutego 2013 r. i 5 sierpnia 2013 r. Ponadto podniosła, że nie jest właściwa w zakresie udzielenia informacji publicznej, której domaga się skarżąca. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, których udostępnienia żąda skarżąca dotyczą bowiem postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy w Mielcu, którego następcą prawnym jest Starostwo Powiatowe w Mielcu. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 18/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył Gminie Mielec grzywnę w wysokości 1000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Mielec - Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 marca 2014 r., sygn. I OZ 141/14 oddalił zażalenie. Na wezwanie Sądu I instancji skarżąca sprecyzowała żądanie skargi z dnia 30 lipca 2013 r. podając, że dotyczy ona bezczynności Gminy Mielec w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 23 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie ze skargi z dnia 28 stycznia 2013 r. Sąd I instancji umorzył postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 41/14, wobec cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Z powyższego wynika, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny, w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresatem wniosku skarżącej z dnia 23 maja 2013 r. skierowanym do Urzędu Gminy Mielec był, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Wójt Gminy Mielec. Żądane przez skarżącą dokumenty miały charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji nie ma racji Wójt Gminy Mielec zarzucając wnioskowi ogólnikowość, co miało uniemożliwiać jego rozpoznanie. Wnioski skarżącej były zdaniem Sądu I instancji sformułowane jasno. Żądała ona udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń położonych na działce o nr ewid. 1 w Złotnikach – linia wodociągowa podziemna ogólna, o łącznej deklarowanej długości 120 mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi 360 m² oraz na działce o nr ewid. 2 w Chorzelowie – linia wodociągowa podziemna ogólna, o łącznej deklarowanej długości 30mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi łącznie 90 m² oraz linia kanalizacyjna ogólnospławna wraz z studzienką, o łącznej deklarowanej długości 25 mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi łącznie 25 m². Sąd I instancji uznał, że jeśli idzie o żądanie obejmujące opisane wyżej decyzje administracyjne, nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści i charakteru. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Stanowią zatem informację publiczną. Wniosek obejmujący "inne stosowne dokumenty" dotyczące inwestycji wodociągowych na opisanych działkach sformułowany został w sposób opisowy. Wnioskodawczyni nie wiedziała, czy i jakie dokumenty w tym przedmiocie są w posiadaniu Gminy i zażądała ich, opisując ich przedmiot. Zarzut braku precyzji wniosku w tej części jest w ocenie Sądu I instancji chybiony. Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości organ winien był zwrócić się o ich wyjaśnienie do pełnomocnika skarżącej, czego nie uczynił. W ocenie tego Sądu niezrozumiałe jest - wobec treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. – stanowisko organu, który brak udostępnienia żądanych informacji uzasadniał pogorszeniem swojej sytuacji prawnej w ewentualnym postępowaniu o ustanowienie służebności przesyłu. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Z uwagi na to, że sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, którego brzmienie Sąd ten zacytował. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ww. przepisie prawa, określają ustawy a realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej należy rozumieć szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to, czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz czy znajdują się w posiadaniu także innego podmiotu. W ocenie Sądu I instancji, żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Wyjaśnił, że świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji wody następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżąca ma zamiar realizować swoje roszczenia cywilnoprawne wobec organu. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w jego posiadaniu (przez czynność materialnotechniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności, milczenie organu (gołosłowne są zdaniem Sądu I instancji twierdzenia organu o udzieleniu skarżącej ustnej odpowiedzi na wniosek), czyni w ocenie tego Sądu zasadnym zobowiązanie do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że bezczynność trwająca około 1,5 roku, brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek strony, świadczy o arogancji organu administracji, lekceważeniu wnioskodawczyni co skutkuje przyjęciem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.). W ocenie tego Sądu, występują także przesłanki wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w kwocie 2000 zł. Wskazał, że na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ: nieudzielenie przez organ odpowiedzi mimo złożenia skargi na bezczynność, czas jaki upłynął od daty złożenia wniosku, brak jakichkolwiek okoliczności, które tłumaczyłyby całkowite zignorowanie wniosku skarżącej. Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia przez organ nałożonych ustawą obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji, nałożenie grzywny w kwocie 2000 zł spełni swoją rolę dyscyplinującą i spowoduje wypełnienie przez organ ustawowych obowiązków, tj. rozpoznanie wniosku skarżącej, a nadto celem grzywny ma być także uniknięcie wskazanych naruszeń w przyszłości. O kosztach postępowania Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wójt Gminy Mielec. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: - art. 52 § 3 i 4 w zw. z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., przez uznanie, że doszło do znacznej zwłoki w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, wobec czego nie tylko zasadne jest zobowiązanie Wójta Gminy Mielec do załatwienia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. w terminie 14 od dnia zwrotu akt sprawy, ale również poprzez uznanie, że nałożenie grzywny na Gminę Mielec jest zasadne, wypełni rolę dyscyplinującą i spowoduje wypełnienie przez Gminę Mielec ustawowego obowiązku w sytuacji, gdy jak wynika z analizy materiału dowodowego, skarga jest przedwczesna, skarżący nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, nie została wyczerpana procedura postępowania przed złożeniem skargi, nadto żądanie zawarte we wniosku z dnia 23 maja 2013 r. jest nieprecyzyjne, dotyczy ewentualnych dokumentów, których nie mógł wytworzyć skarżący, gdyż wnioskodawczyni domaga się wydania "wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów", w sytuacji, gdy w zakresie decyzji organ nie wydawał i nie mógł we własnej sprawie wydawać decyzji dotyczących "budowy, posadowienia, przebudowy" urządzeń usytuowanych na działce wnioskodawczyni; w tej sytuacji mając na uwadze fakt, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. obowiązkowi udostępnienia podlegają tylko te akta postępowania administracyjnego, które są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., tj. dokumenty zawierające oświadczenie woli lub wiedzy organu prowadzącego postępowanie, to w sytuacji, gdy skarżący nie mógł i nie prowadził postępowań w zakresie objętym wnioskiem, nie może być adresatem tak sformułowanego żądania, w związku z czym nałożenie zobowiązania oraz kary grzywny jest niezasadne. Wskazując na powyższe zarzuty Wójt Gminy Mielec wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Podniesiono, że wnioskodawczyni domaga się udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji. Jednak Gmina Mielec w Mielcu, jak również skarżący nie mogli i nie wydawali w tym zakresie żadnych decyzji. Dokumentacja stanowiąca znamiona informacji publicznej winna znajdować się w posiadaniu organów wydających stosowne pozwolenia na budowę, posadowienie i przebudowę urządzeń, o których mowa we wniosku. Podniesiono również, że jak wynika z akt sprawy, przyczyną nieprzesłania przez Gminę Mielec w Mielcu żądanych pism było uznanie, że organ nie jest i nie powinien być adresatem wniosków i skarg skarżącej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że pisma skarżącej nie trafiały do Gminy Mielec ale do Gminy Miasta Mielec, jak również do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Mielcu. Nie były prawidłowo dostarczane do podmiotu skarżącego. Ponadto podniesiono, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca powinna wyczerpać tryb wskazany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki w niniejszej sprawie nie występują. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 52 § 3 i 4 w zw. z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., przez uznanie, że doszło do znacznej zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej, wobec czego zasadne jest zobowiązanie Wójta Gminy Mielec do załatwienia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. w terminie 14 od dnia zwrotu akt sprawy, jak również nałożenie grzywny w sytuacji, gdy skarga jest przedwczesna z tego względu, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący kasacyjnie nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, nadto żądanie zawarte we wniosku jest nieprecyzyjne i dotyczy ewentualnych dokumentów, których skarżący kasacyjnie nie mógł wytworzyć. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązkowi udostępnienia podlegają tylko te akta postępowania administracyjnego, które są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc dokumenty zawierające oświadczenie woli lub wiedzy organu prowadzącego postępowanie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie nie mógł i nie prowadził postępowań w zakresie objętym wnioskiem, nie może być adresatem tak sformułowanego żądania w związku z czym nałożenie obowiązku oraz wymierzenie kary grzywny jest niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 646/10, lex nr 672923). Wykładnia językowa ww. przepisu upoważnia do stwierdzenia, że odnosi się on do skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o przepis art. 52 § 4 P.p.s.a., stanowiący również o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób uznać, że pojęcie "inny akt", o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., jest tożsame z pojęciem bezczynności. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środków zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.). (zobacz wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, 3. Wydanie, s. 293-294). Nie można w świetle powyższego uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest przedwczesna. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej zarzut, że żądanie zawarte we wniosku jest nieprecyzyjne i dotyczy ewentualnych dokumentów, których skarżący kasacyjnie nie mógł wytworzyć. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 154/12, dostępny w https://cbois.nsa.gov.pl). Nie ma także znaczenia w świetle przepisów u.d.i.p., że żądanie zgłoszone na podstawie i w trybie tej ustawy dotyczy udostępnienia dokumentów, których podmiot zobowiązany nie mógł wytworzyć. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Istotne w sprawie jest, czy adresat wniosku dysponuje informacją publiczną, o której udostępnienie zwrócił się do niego wnioskodawca. Zasadą bowiem jest jawność urzędowych dokumentów. Za informację publiczną uważa się nie tylko dokumenty wytworzone przez organ zobowiązany, lecz także takie, których używa on do realizacji swoich zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że pisma skarżącej nie były prawidłowo dostarczane do podmiotu skarżącego. Nie trafiały do Gminy Mielec ale do Gminy Miasta Mielec, jak również do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Mielcu. Wobec braku powiązania powyższego twierdzenia skarżącej kasacyjnie z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji właściwie wskazanego przepisu prawa i związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oraz podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze, zarzut ten nie mógł być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. W świetle tych ustaleń trafnie Sąd I instancji przyjął istnienie po stronie skarżącej kasacyjnie stanu bezczynności w zakresie udzielenia skarżącej informacji publicznej na wniosek z dnia 23 maja 2013 r., a tym samym istnienie podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając zaś na względzie upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wyrokowania, prawidłowo także Sąd ten uznał, że tak znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 13 u.d.i.p. w zakresie udostępnienia informacji publicznej uzasadnia wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w kwocie 2000 zł. W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa uznać należało za niezasadny. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a