II OSK 568/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 24 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r., nr CV/1411/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/14, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów". Sąd w uzasadnieniu podał, że P. S.A. w Warszawie skargą z dnia 3 października 2014 r., nadaną na poczcie w dniu 6 października 2014 r., zaskarżyła powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżąca Spółka domagała się: stwierdzenia nieważności tej uchwały, w części dotyczącej par. 36, par. 33 oraz par. 39, odnoszących się do działek nr [...] Śródmieście w Krakowie i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało wezwaniem skierowanym do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia prawa. Pismo zawierające to wezwanie wpłynęło do Rady Miasta Krakowa w dniu 7 lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie P. S.A. w Warszawie, lecz przesłała stronie skarżącej pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lipca 2014 r., zawierające stanowisko projektodawcy uchwały odnośnie do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to strona skarżąca odebrała w dniu 6 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że niezależnie od oceny charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014r,. przesłanego stronie skarżącej przez Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa, uznać należy, iż skarga P. S.A. w Warszawie została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że przy założeniu, że otrzymane przez stronę skarżącą pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lipca 2014 r. nie jest odpowiedzią Rady Miasta Krakowa na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., wynosi 60 dni, od dnia wniesienia do Rady Miasta takiego wezwania. Skierowane przez skarżącą Spółkę do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwalonym planem wpłynęło do Rady w dniu 7 lipca 2014r. Okoliczność ta wynika z prezentaty znajdującej się na powyższym piśmie. Zatem, termin 60 dni upływał w dniu 5 września 2014 r. Skarga P. S.A. w Warszawie została natomiast nadana na poczcie w dniu 6 października 2014 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że gdyby przyjąć, iż pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lipca 2014 r. można potraktować jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosiłby 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi stronie skarżącej. Wskazane pismo P. S.A. odebrała w dniu 6 sierpnia 2014r. Zatem, dzień 5 września 2014 r. był ostatnim dniem, w którym upływał termin do wniesienia skargi. Tymczasem P. S.A. skargę wniosła w dniu 6 października 2014 r. W skardze kasacyjnej P. S.A. w Warszawie, reprezentowana przez r.pr. K. W., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na jego niezastosowaniu i oparciu rozstrzygnięcia na przepisach art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.; 2) art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia i uznanie skargi za wniesioną po terminie, pomimo wyłączenia stosowania tych przepisów przez art. 102a ustawy o samorządzie gminnym; 3) art. 53 § 1 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym; 4) art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż reguły wykładni językowej oraz logicznej wskazują, iż przy ustalaniu terminowości wniesienia skargi na akty organów gmin nie powinno się brać pod uwagę regulacji art. 53 § 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Te reguły dają podstawy do skonstruowania stanowiska, że powołany przepis został pośrednio wyłączony poprzez art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Norma art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie do tych sytuacji, które zostały objęte art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Rozciąganie zakresu normatywnego art. 53 § 2 p.p.s.a. na sytuacje nieuregulowane art. 52 § 4 tej ustawy byłoby sprzeczne z jego treścią, która uprawnia do stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 powołanej ustawy. Strona skarżąca podniosła, iż w przypadku składania skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jedynym wymogiem formalnym jest obowiązek uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, sam zaś termin do złożenia skargi nie został prawnie określony. W niniejszej sprawie dla określenia terminu do złożenia skargi nie jest możliwe zastosowanie art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarżąca Spółka podkreśliła, że żaden przepis nie wyłączył możliwość stosowania art. 35 k.p.a., a więc organ ma możliwość skorzystania z terminu dwumiesięcznego do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego wnoszenie skargi bez zapoznania się z argumentacją organu jest - w opinii strony skarżącej - pozbawione wszelkiej racjonalności. Strona skarżąca podkresliła, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tryb przewidziany w ustawie o samorządzie gminnym warunkuje dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy od "bezskuteczności wezwania" do usunięcia naruszenia prawa. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. wyklucza możliwość spełnienia przesłanki w postaci “bezskuteczności wezwania". Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza nakaz złożenia skargi dopiero po uruchomieniu środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Dodatkowo koniecznym jest, aby wezwanie takie stało się bezskuteczne. Skoro organ ma 60 dni na ustosunkowanie się do wezwania, to nie sposób upatrywać początku biegu terminu 30 dni na złożenie skargi w innej dacie aniżeli ostatni dzień na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero bowiem z tą datą skarżący powziął wiadomość, iż jego wezwanie okazało się bezskuteczne. Podmiot kierujący wezwanie do organu musi mieć możliwość określenia momentu z jakim to wezwanie staje się bezskuteczne, a przyjęta przez Sąd I Instancji wykładnia prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której skarga złożona nawet w dzień po skierowaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, byłaby wniesiona skutecznie. Taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż bezskuteczność wezwania skierowanego przez skarżącego do organu nie jest kategorią dającą się skojarzyć z jakimkolwiek terminem w taki sposób, by wywołać skutek prawny i wzbudzić u skarżącego przekonanie, iż ponad wszelką wątpliwość powstało względem niego prawo do złożenia skargi sądowej. Zdaniem strony skarżącej warunku bezskuteczności wystosowanego przez skarżącego we właściwym, wyznaczonym normą prawa procesowego, czasie wezwania nie można w sposób bezkrytyczny łączyć z przesłanką samego złożenia wezwania. Przepis prawa nakazuje ustalanie, czy skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia, jakiego w ocenie skarżącego organ ten się dopuścił. Sąd każdorazowo, posługując się uniwersalną metodą zobowiązany jest do badania, czy wystąpiła skuteczność wezwania i czy akt wadliwy nadal działa i nadaje się do usunięcia z porządku prawnego. Nadto skarżący podniósł, iż stosowanie art. 53 § 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi swoim zakresem objąć może jedynie sytuacje, gdzie organ udzielił odpowiedzi. W sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie nie miałby zastosowania przewidziany w art. 53 § 2 powołanej ustawy termin sześćdziesięciodniowy, lecz termin trzydziestodniowy, liczony od dnia upływu terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. W ocenie skarżącego interpretacja art. 53 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do nieuprawnionego wniosku, iż w przypadku gdyby organ udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania, to i tak wniesienie skargi nie byłoby możliwe z uwagi na fakt, iż art. 53 określa odmienny sposób liczenia terminu uzależniając rozpoczęcie jego biegu od dnia wniesienia wezwania. Taka interpretacja, zdaniem strony skarżącej, ogranicza prawo do zaskarżania uchwał samorządów gminnych. Wobec powyższego w ocenie skarżącej przyjąć należy, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały, o jakich mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem aktualny jest nadal pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998r.,FPS 1/98, ONSA1998/3/78, a mianowicie, że "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maia 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy sie od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie". Pogląd tożsamy został zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 276/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2) – art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Także z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, przy koniecznym wszakże uwzględnieniu specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. A zatem, jeśli skarżący otrzymuje odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to skargę do sądu administracyjnego należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. W przypadku natomiast, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skargę na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wnieść do sądu w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Strona skarżąca z brzmienia art. 102 a u.s.g. wysuwa nieprawidłowe wnioski. Jak stanowi art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529). Podejmując wskazaną wyżej uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny rozważał także kwestie objęte tym przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zaznaczył, że zmiana przepisu art. 102 a o samorządzie gminnym została dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i polegała jedynie na tym, że w art. 102 a u.s.g, zamiast art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wpisano art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Oznacza to, że intencją ustawodawcy, w związku z uchyleniem ustawy o NSA i wejściem w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było utrzymanie wyłączenia stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a , a o którym poprzednio stanowił przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Nie ma podstaw do doszukiwania się innego celu tej zmiany, a w szczególności zamiaru ustawodawcy wyłączenia stosowania w tych sprawach także innych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczących terminu do wniesienia skargi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko przyjęte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 1/98 (ONSA1998/3/78) nie jest możliwe do zaakceptowania w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego. Wprowadzony został przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który wiąże termin do wniesienia skargi ze zdarzeniami jakimi są: po pierwsze, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz po drugie, odpowiedź organu na to wezwanie. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Moc wiążąca uchwał oznacza, iż sądy administracyjne nie mogą przyjmować wykładni prawa odmiennej od przyjętej przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Z powyższych względów nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 102 a u.s.g. oraz art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.jak też art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 102 a u.s.g. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo zauważyć należy, iż powołane w skardze kasacyjnej postanowienie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 276/06 wydane zostało przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanej wyżej uchwały. Skoro w niniejszej sprawie Rada Miejska w Krakowie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Rady Miasta Krakowa w dniu 7 lipca 2014 r., to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca powinna wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, tj. do dnia 5 września 2014 r. Skarga natomiast została wniesiona (nadana w Urzędzie Pocztowym) w dniu 6 października 2014 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 53 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji. Nadto rację ma Sąd pierwszej instancji, że gdyby uznać, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lipca 2014 r. jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi wynosiłby 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi stronie skarżącej. Pismo to P. S.A. odebrała w dniu 6 sierpnia 2014 r., a zatem ostatnim dniem w którym upływał termin do wniesienia skargi był dzień 5 września 2014 r. Jak już wyżej wskazano skarga wniesiona została w dniu 6 października 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 p.p.s.a.