I OSK 17/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1387/14 o odrzuceniu skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1387/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. i W.K. za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia [...] z ulicą [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Na skutek odwołania H. i W.K., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2014 r. jako wydaną w wyniku błędnej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (w decyzji Wojewody Podkarpackiego błędnie oznaczono numer decyzji organu pierwszej instancji, tj. zamiast prawidłowego [...] w jej sentencji wpisano [...], zaś w uzasadnieniu [...], jednak wobec pozostałych niebudzących wątpliwości danych, w tym co do oznaczenia stron postępowania, Sąd uznał to za oczywistą omyłkę). Decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Gmina Miasto [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", a następnie wyjaśnił, że skargę, co do zasady, może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową wywodzoną z istnienia interesu prawnego, tj. związku konkretnej normy prawa materialnego ze swoją sytuacją prawną (jego indywidualnymi prawami i obowiązkami). W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęte zostały działki stanowiące własność Gminy Miasto [...]. Działki te wchodziły w skład byłego Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] – [...]", na terenie którego położona była, będąca w użytkowaniu H. i W.K., działka nr [...]. Następnie Sąd wskazał na przepis art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 18 ust. 1g pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także nowelizację tego przepisu dokonaną ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz. U. z 2014 r., poz. 40 (obowiązującą od dnia 19 stycznia 2014 r.) i podniósł, że dokonana powyższą nowelizacją modyfikacja art. 18 ust. 1g pkt 1 nie wprowadziła zmian w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a dodanym jednocześnie do tego artykułu ust. 1h przesądziła, że obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a. W tym kontekście art. 18 ust. 1g pkt 1 wskazanej ustawy, zarówno w brzmieniu sprzed jak i po nowelizacji, przesądza o właściwości Prezydenta Miasta Rzeszowa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem H. i W.K. Zaś w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, w przedstawionej sytuacji Gmina Miasto [...] nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego (organu odwoławczego), skoro w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ (Prezydent Miasta Rzeszowa). Brak jest bowiem możliwości akceptacji sytuacji, w której organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie Gmina wnosi w tej sprawie skargę zmierzającą do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dalej Sąd podniósł, że w pełni akceptuje ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe wskazujące, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie, nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Konkludując Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej - w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Rzeszowa - ma przyznaną kompetencję do władczego wykonywania administracji publicznej (wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych zlikwidowanych w interesie reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego), to nie może wchodzić w pozycję procesową skarżącego. Następnie podał, że nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest postępowaniem, w którym rozstrzygany jest spór o prawo pomiędzy organami wykonującymi administrację publiczną, przepisy nie przyznają też organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący w tej samej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd odrzucił wniesioną skargę. O zwrocie opłaconego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina Miasto [...] zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 28 K.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w pierwszej instancji organem jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w pierwszej instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1h ustawy o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 12 ust. 4a tej ustawy poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto [...] jako stronę postępowania; W obszernym uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania H.K. i W.K. wnieśli o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną przez Gminę skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r., albowiem uznał, że skoro Prezydent Miasta Rzeszowa wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty na działce wchodzącej w skład ogródka działkowego, a przejętej pod drogę, jako organ pierwszej instancji, to organ ten nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego działającego jako organ odwoławczy. W ocenie Sądu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy czy w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że dotyka ona istotnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. W konkluzji w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Prezydent Miasta Rzeszowa wykonujący zadania starosty, na podstawie art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 3 i art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił H. i W.K. odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdujące się na działkach w tej decyzji wskazanych, objętych decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaś Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji. Przepis art. 18 ust. 1g pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zarówno w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji jak i w dacie wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie odszkodowania zobowiązywał podmiot w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogródka działkowego lub jego części do wypłacenia odszkodowania (aktualnie – działkowcom, uprzednio – członkom Polskiego Związku Działkowców) za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty lub jego części znajdujące się na działkach. Dodany z dniem 19 stycznia 2014 r. przepis art. 18 ust. 1h stanowi, że "obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a". Zaś w myśl przepisu art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wywiodła Gmina Miasto [...] (jako reprezentująca interesy właścicielskie związane z nieruchomościami będącymi jej własnością). Zaś decyzję o odszkodowaniu zobowiązany był wydać Prezydent Miasta Rzeszowa jako organ wykonujący zadania starosty. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest to, że status miasta na prawach powiatu, jaki zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) ma Miasto [...], jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent Miasta Rzeszów może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już dostrzegał problem łączenia funkcji starosty z funkcją organu gminy. W wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Podobnie wypowiadał się NSA w wyrokach: z dnia 18.07.2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11; z dnia 23.10.2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08; z dnia 12.01.2011 r., sygn. akt I OSK 383/10. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z powołanym przez uczestników postępowania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych" (patrz: wyrok NSA z dnia 5.06.2012 r., sygn. akt I OSK 687/11). Mając na uwadze powyższe rozważania podnieść należy, że zasadnie skarga kasacyjna podniosła zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 tej ustawy i w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP. Wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina Miasto [...] jako jednostka samorządu terytorialnego nie miała legitymacji do wniesienia skargi w tej konkretnej sprawie, bowiem – w ocenie NSA – Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił interesu prawnego Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Rzeszów jako jej organ we wniesieniu skargi. Zatem już tylko z tego powodu zakwestionowane postanowienie podlega uchyleniu. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są doniosłości prawnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie (patrz także: postanowienie NSA z dnia 17.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2561/14).