II OSK 556/15

Dnia 23 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1330/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i W. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i W. D. na rzecz Miasta [...] kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1330/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Spółka z o.o. w K. i W. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz W. D. domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w części dotyczącej działek nr [...] i [...] obręb [...]. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. wezwano Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, spełniając tym samym wymóg określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W wezwaniu tym podniesiono, że będące własnością strony skarżącej działki nr [...] i [...] obręb [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RL z przeznaczeniem pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Takie przeznaczenie terenu wyklucza zabudowę, a zatem ingeruje w prawo własności strony skarżącej. W zaskarżonym zakresie plan miejscowy nie odpowiada postanowieniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., gdyż działki nr [...] i [...] obręb [...] nie leżą w całości na obszarze przeznaczonym pod tereny otwarte, lecz częściowo na obszarze sąsiednim dopuszczającym przeznaczenie terenu pod obiekty sportowe i rekreacyjne. Odwzorowanie granic terenów otwartych wynikających ze studium świadczy o tym, że taka granica nie pokrywa się dokładnie z granicą działki nr [...], która w zaskarżonym planie miejscowym jest jednocześnie granicą obszaru RL z przeznaczeniem pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Postanowienia planu w zakresie działki nr [...] i [...] obręb [...] naruszają zasadę proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i naruszenie praw nabytych. Na sąsiedniej działce nr [...] ustalono bowiem w planie przeznaczenie US, czyli tereny sportu i rekreacji. Na działkach skarżących została rozpoczęta realizacja kortów tenisowych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. Istnienie tych kortów wynika z rysunku samego planu, na którym zostały one uwidocznione. Obecnie na skutek działań właściciela działki nr [...] toczy się postępowanie administracyjne przed PINB w [...] w sprawie budowy przez skarżących kortów tenisowych. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 394/11 stwierdził, że budowę rozpoczęto na podstawie zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, a także że sposób odwodnienia kortów jest istotnym elementem takiej inwestycji. W zakresie odwodnienia kortów Sąd zlecił organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego. Treść aktualnie obowiązującego planu miejscowego uniemożliwia ewentualną legalizację wykonanych na podstawie skutecznego zgłoszenia robót, gdyż plan ten wyklucza na przedmiotowych działkach jakąkolwiek zabudowę. Przy uchwalaniu planu miejscowego doszło do nieuzasadnionego naruszenia zasady proporcjonalności. Postanowienia planu miejscowego w zakresie działek nr [...] i [...] naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nadmiernie ograniczają chronione konstytucyjnie prawo własności, szczególnie że sąsiednia działka nie podlega tym samym ograniczeniom. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają ocenie z punktu widzenia zachowania konstytucyjnej zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska [...], działająca przez Prezydenta Miasta [...], wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że teren objęty granicami planu miejscowego "[...]" to obszar o szczególnie cennych walorach krajobrazowych i przyrodniczych (florystycznych i faunistycznych), nie tylko w skali Miasta [...], ale i w skali całej [...]. Głównymi identyfikatorami obszaru określającymi jego tożsamości wpływającymi m.in. na regulacje planu miejscowego jest dominacja terenów leśnych, zadrzewień, terenów otwartych oraz zasoby przyrodnicze, w tym prawnie chronione: [...] Park Krajobrazowy oraz Rezerwat Przyrody "[...]". Obszar "[...]" ze względu na występujące walory przyrodnicze, dominację terenów leśnych, a także słabą dostępność komunikacyjną we wcześniejszych planach zagospodarowania przestrzennego nie był przewidywany do intensyfikacji zagospodarowania. Sporządzone i zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], w granicach obszaru objętego planem nie przewidywało istotnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa mieszkaniowa (niskiej intensywności) koncentrować się miała jedynie wzdłuż ulic D., P., K., B. i Ś. Dominującą kategorię użytkowania miały stanowić tereny zieleni leśnej oraz otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), tj. łąki, pola uprawne, sady, grody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne - z całkowitym wykluczeniem prawa zabudowy. W studium, jako główny kierunek zagospodarowania dla działek [...], [...] i [...] obr. [...] wskazano tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczone symbolem ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Ponadto w studium dla terenów otwartych zostały ustalone warunki i standardy wykorzystania terenu, zgodnie z którymi w terenach tych nastąpiło całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Ze względu na powyższe istniejące uwarunkowania m.in. przyrodnicze, środowiskowe, prawne i faktyczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" ustalono następujące przeznaczenie dla omawianych nieruchomości: działki nr [...] i [...] obr. [...] - dla przeważającej wschodniej części działek ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia - RL z wykluczeniem możliwości ich zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi (§ 21 ust. 1 i 2 postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"), zaś dla pozostałych zachodnich części obu działek ustalono przeznaczenie pod lasy - ZL; działka nr [...] obr. [...] jest przeznaczona w przeważającej wschodniej części pod tereny sportu i rekreacji - US z podstawowym przeznaczeniem pod korty do tenisa ziemnego oraz urządzenia sportowe służące obsłudze kortów. Pozostała zachodnia część działki przeznaczona jest pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia - RL z wykluczeniem możliwości zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi, zaś dla pozostałej zachodniej części działki ustalono przeznaczenie pod lasy – ZL. Organy planistyczne gminy nie naruszyły przysługującego im władztwa planistycznego, rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy do kształtowania przeznaczenia terenów zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi. Jedną z takich zasad jest zasada ustawowa, że sposób przeznaczenia terenu musi być zgodny z kierunkiem zagospodarowania dla tego obszaru wskazanym w obowiązującym studium. Inną zasadą, którą uwzględnienia się w planowaniu przestrzennym, jest poszanowanie prawa własności. Nie można wywodzić z prawa własności uprawnienia do zabudowy (lub zagospodarowania nieruchomości zgodnie z nieskrępowaną wolą właściciela). Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Uwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności nie oznacza zakazu kształtowania przez organy planistyczne gminy sposobu wykonywania tego prawa. Dopuszczalna ingerencja organów planistycznych w to prawo nie może spowodować naruszenia istoty tego prawa. Naruszenie ma miejsce, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą bądź korzystanie z niej. Zatem organy planistyczne gminy dokonują wyważenia między interesem publicznym a interesem prywatnym. Właściciele działek [...] i [...] obr. [...] zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości, gdyż sposób zagospodarowania działek został doprecyzowany postanowieniami planu. Wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym właścicielowi prawem własności. Strona skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Pomimo ograniczenia prawa własności nie doszło do naruszenia istoty tego prawa oraz nadmiernego ograniczenia tego prawa, a ograniczenia wynikające z ustaleń planu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mają uzasadnienie w wytycznych przestrzennych określonych w studium, w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych i prawnych. W ocenie organu nietrafny jest również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej nie zostało wyznaczone arbitralnie, lecz na podstawie wiążących dyspozycji studium przy jednoczesnym uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z położenia tej nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych oraz w granicach obszaru parku krajobrazowego. Zróżnicowanie ustalenia przeznaczenia dla działek [...] i [...] obr. [...] i działki [...] obr. [...] wynikało z "usankcjonowania" w planie istniejącej inwestycji. Natomiast, jak podają sami skarżący, w okresie sporządzania projektu planu toczyły się postępowania wyjaśniające legalność realizacji inwestycji na działkach [...] i [...]. Istniejące korty nie stanowią elementu rysunku planu, a jedynie są uwidocznione na podkładzie geodezyjnym, na którym jest sporządzony rysunek planu (tzn. na kopii mapy zasadniczej) i należy rozróżnić, że rysunek planu zawiera warstwę "normatywną", tzn. przeznaczenie terenów oraz warstwę informacyjną, która nie stanowi ustaleń planu (w tym przypadku naniesiony zarys kortów). Powodem nierozszerzania terenu US na działki [...] i [...] obr. [...] było nieuzgodnienie w tym zakresie projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał, że działkę [...] (obecnie podzieloną na działki [...] i [...] obr. [...]) należy pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym z możliwością zalesienia. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z ustaleniami studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w studium. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wbrew twierdzeniom przedstawianym w skardze, jako główny kierunek zagospodarowania dla działek [...], [...] i [...] obr. [...] wskazano wyłącznie tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna oznaczone symbolem ZO). Zgodnie z zapisami studium pod tym terminem należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Ponadto zgodnie z zapisami Studium w terenach otwartych nastąpiło całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Obszar wszystkich trzech działek znajduje się również poza wyznaczoną w studium (granatowa linia) granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. Uwzględniając kierunki zagospodarowania, określone w studium, jak również bezpośrednie sąsiedztwo kompleksów leśnych, położenie działki w granicach obszaru parku krajobrazowego, uwarunkowania ładu przestrzennego, dla przeważającej wschodniej części działek skarżących ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia - RL z wykluczeniem możliwości ich zabudowy, nawet obiektami tymczasowymi (§ 21 ust. 1 i 2 planu), zaś dla pozostałych zachodnich części obu działek ustalono przeznaczenie pod lasy - ZL. Natomiast, uwzględniając wszystkie wymienione uwarunkowania przestrzenno-prawne i zgodnie z art. 1 ust. 2 biorąc pod uwagę walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i istniejące zainwestowanie, działkę nr [...] obr. [...] przeznaczono w przeważającej wschodniej części pod tereny sportu i rekreacji - US z podstawowym przeznaczeniem pod korty do tenisa ziemnego oraz urządzenia sportowe służące obsłudze kortów, zachodnia część działki przeznaczona jest pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia – RL, z wykluczeniem możliwości zabudowy nawet obiektami tymczasowymi, zaś pozostała przylegająca do granicy rezerwatu część działki przeznaczona jest pod lasy - ZL. Skoro nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze, dla którego w studium ustalono jako przeważający kierunek zagospodarowania przestrzennego konieczność utrzymania i ochrony przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz wprowadzenie zalesień, równocześnie wykluczając powstanie nowej zabudowy, to ustalenia planu miejscowego dla tego obszaru należy uznać za zgodne z ustaleniami studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących, gdyż w obszarze objętym ustaleniami planu znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących, a plan ogranicza zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z ich wolą. Sąd zaznaczył, że przedmiotowy plan miejscowy był już kontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., II SA/Kr 557/11 wskazał, iż dokonał kontroli aktu i nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach jego sporządzenia oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jego nieważności. Ustalenia te są dla Sądu wiążące i zwalniają go z obowiązku kontroli przedmiotowej uchwały pod względem zachowania przez organ procedury planistycznej. Zdaniem Sądu zarzut dotyczący nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności poprzez wyłączenie z zabudowy sportowej działki skarżących jest bezpodstawny. Wyłączenie to wynika w pierwszej kolejności z przeznaczenia tego terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], w którym teren działki [...] (aktualnie [...] i [...]) oznaczono jako ZP tereny ogólnodostępne, tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych itp., a zatem jako teren wyłączony z zabudowy. Przeznaczenie ich zatem w planie zagospodarowania przestrzennego jako obszaru US – z podstawowym przeznaczeniem pod korty tenisowe oraz urządzenia sportowe służące obsłudze kortów, stałoby w sprzeczności z zapisami studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub pod inne określone cele. Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżących organ planistyczny był zatem związany zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących, organ naruszyłby art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami inne (dopuszczające budowę infrastruktury sportowej) przeznaczenie działki skarżących w planie miejscowym musiałaby poprzedzać zmiana przeznaczenia tego terenu w studium, co jednak nie nastąpiło. Sąd podniósł, że prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Współkształtowanie przez plan wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. W ocenie Sądu plan miejscowy został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami i mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Konieczność wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną jednostki jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy. Ograniczenie w wykonywaniu przez skarżących prawa własności związane z brakiem możliwości realizowania nowej infrastruktury sportowej na należącym do nich terenie wynika z przeznaczenia tego terenu w studium i nie jest sprzeczne z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym z ustawą zasadniczą. Sąd zaznaczył, że nie ma kompetencji do oceny skarżonego planu przez kontekst planów już istniejących na sąsiednich terenach i wprowadzanych tam ograniczeń w zagospodarowaniu terenu lub braku tych ograniczeń. Także fakt, że teren parku krajobrazowego podlega ochronie z mocy stosownego rozporządzenia, nie ogranicza prawodawcy lokalnego do ustanowienia ochrony w szerszym zakresie. Oba te akty prawa miejscowego nie mogą być jedynie wzajemnie sprzeczne. Sąd podniósł, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie jako obszary RL (tereny rolnicze z możliwością zalesienia) i ZL pod lasy wynika także ze stanowiska organu uzgadniającego. Wbrew twierdzeniom skarżących, teren ten już w pierwszym wyłożeniu projektu skarżonego planu miał takie właśnie przeznaczenie, tj. RL i ZL, a nie US (rysunek projektu planu - teczka 4 akt planistycznych). Próba zmiany przeznaczenia tego terenu na US wynikła ze stanowiska Rady Miasta [...], która 16 grudnia 2009r. przegłosowała poprawki w tym zakresie i odnośnie usunięcia zapisów zamieszczonych w § 8. Projekt planu ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska spotkał się z uzgodnieniem negatywnym - co do zmiany przeznaczenia terenów należących do skarżących i usunięcia § 8. Organ planistyczny był związany tym stanowiskiem i powrócił do zapisów pierwotnych, co pozytywnie zaopiniował Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (materiały z 7 teczki akt planistycznych). Tak więc organ planistyczny w zakresie przeznaczenia działki [...] był związany zapisami studium, jak i stanowiskiem organu uzgadniającego, a zmiana tego przeznaczenia zgodnie z wolą skarżących naruszałaby zasady uchwalania planu w podwójnym zakresie. Sąd zważył, że poza kompetencją sądu w tej sprawie jest kontrola prawidłowości zapisów planu w zakresie przeznaczenia działki [...]. Sąd związany jest zasadą skargowości, a nieruchomość ta nie jest przedmiotem zaskarżenia. Przeznaczenie tej nieruchomości nie narusza także interesu prawnego skarżących, nie mogliby zatem skutecznie skargi w tym zakresie złożyć. Sąd podkreślił, że organ planistyczny przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związany jest zapisami studium, a nie aktualnym zagospodarowaniem danego terenu. Niejednokrotnie faktyczne zainwestowanie terenu jest odmienne od ustaleń studium (powstało przed uchwaleniem planu, a zapisy studium nie są prawem miejscowym - zatem nie ograniczają zagospodarowania terenu), co nie zwalnia organu planistycznego od uchwalania planu w zgodzie w zapisami studium. Zapisu planu w tym przypadku ograniczają jedynie możliwość dalszego zainwestowania tego terenu w przyszłości. W skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. w K. oraz W. D., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd I instancji jest związany treścią poprzedniego wyroku dotyczącego tego samego planu miejscowego, na mocy którego nie stwierdzono uchybień w trybie i zasadach jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, wobec czego zwolniony jest od kompleksowej kontroli przedmiotowego aktu, pomimo że w poprzednim wyroku Sąd nie rozpatrywał zarzutów podnoszonych przez skarżących w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 134 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd w trakcie badania skargi na plan miejscowy nie jest władny do kontroli uzgodnienia tego planu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.), poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tego przepisu polegającego na braku rzeczywistego rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego oraz braku podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały; 2) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na dokonaniu zmian w planie miejscowym bez uprzedniego poinformowania o zakresie tych zmian, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały; 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności skarżących poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p,, poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały; 4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] - dalej: rozporządzenie Nr [...]) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 Konstytucji, poprzez wprowadzenie do planu miejscowego zapisu w § 8 ust. 3 dotyczącego strefy zakazu lokalizacji nowych obiektów kubaturowych oraz ogrodzeń w odległości 30 m od granicy użytków leśnych o powierzchni większej niż 2 ha, który nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku wyroku, na który powołuje się WSA w Krakowie o sygn. akt: II SA/Kr 557/11, przedmiotem rozstrzygania nie była zgodność wprowadzenia do postanowień planu miejscowego zakazu określonego w § 8 ust. 3 planu. Ponadto Sąd nie rozstrzygał również w przedmiocie zgodności z przepisami art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie wystarczające powołanie się na ogólnikowe stwierdzenie zawarte we wcześniejszym wyroku, z którego nie wynika, które elementy trybu uchwalania planu były badane i jakie zasady podlegały ocenie w odniesieniu do których nieruchomości. Sądowi umknęło, ze Rada Miasta [...] nie dokonała rozstrzygnięcia w formie stosownej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Sąd naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż bezprawnie uchylił się od badania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], którego odzwierciedlenie w planie doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości. Nadto brak wskazania w ogłoszeniu z dnia 23 lipca 2010 r. dotyczącym zawiadomienia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu, że ponowne wyłożenie projektu uchwały będzie dotyczyło również zmiany przeznaczenia działki [...] stanowi poważne uchybienie przepisom procedury podejmowania uchwały, a w konsekwencji jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Na skutek braku uwzględnienia w dalszych pracach nad projektem planu poprawek przyjętych przez Radę Miasta [...], a także wobec podania nieprawdziwych informacji dotyczących wprowadzonych zmian w projekcie uchwały skarżący nie mieli możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji wypowiedzenia się w tej kwestii. Zatem brak uwzględnienia poprawek przyjętych przez Radę Miasta [...] oraz zmiana zapisów w projekcie uchwały bez informacji o tym fakcie, winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących postanowienia planu w zakresie działek nr [...] i [...] obręb [...] naruszają zasadę proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących. Nie zostały wzięte pod uwagę słuszne interesy skarżących wypływające z prawa własności i pominięty został aktualny stan zagospodarowania działek, zaś cele, którym miało służyć przeznaczenie terenu wyłączające jakiekolwiek zagospodarowanie bądź nie uzasadniały tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, bądź nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W planie teren o przeznaczeniu US został "odgrodzony" od granic obszaru rezerwatu przyrody terenem RL, który w założeniach studium miał być przeznaczony pod teren ZL. Stworzony został zatem swojego rodzaju bufor pomiędzy rezerwatem przyrody a terenem sportu i rekreacji. Można z tego wyciągnąć dwa wnioski. Po pierwsze doszło do pewnej liberalizacji przeznaczenia w planie miejscowym w porównaniu z postanowieniami studium. Po drugie zaś nie było przeszkód, aby podobne rozwiązanie zastosować w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb [...], które nie graniczą bezpośrednio z rezerwatem przyrody i możliwe było wydzielenie między tymi granicami a działkami skarżących pasa o przeznaczeniu RL. Podczas oceny zachowania zasady proporcjonalności nie sposób pominąć zasady ochrony praw nabytych. Na sąsiedniej działce nr [...] ustalono w planie przeznaczenie US, czyli tereny sportu i rekreacji, co zostało uzasadnione dotychczasowym zagospodarowaniem tych działek. Tymczasem także na działkach skarżących została rozpoczęta realizacja kortów tenisowych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. Istnienie tych kortów wynika z rysunku samego planu, na którym zostały one uwidocznione. Skarżący podali, że obecnie na skutek działań właściciela działki nr [...] toczy się postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w [...] w sprawie budowy przez skarżących kortów tenisowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w prawomocnym wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 394/11 stwierdził m.in., że: a) nie budzi wątpliwości, że budowę rozpoczęto na podstawie zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu; b) nie trzeba specjalnego znawstwa przedmiotu, aby wiedzieć, że sposób odwodnienia kortów jest istotnym elementem takiej inwestycji; c) nie można podzielić poglądu, że budowa kortu tenisowego, który stanie się przedmiotem najmu, a więc przynoszącego dochód jest wyłączona z dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; d) intencją ustawodawcy było maksymalne uproszczenie procedur w zakresie inwestycji; skoro nie zastrzegł wyraźnie, że przedmiotem zwolnienia są jedynie takie obiekty, które służą działalności niedochodowej (niekomercyjnej) - to na zasadzie wykładni nie można wprowadzać tego rodzaju rozróżnienia; e) nie można podzielić poglądu jakoby zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę nie objęto kortów tenisowych, które przynoszą dochód - służą celom komercyjnym. W świetle tego wyroku sporna pozostaje jedynie kwestia odwodnienia wykonanych kortów i w tym zakresie WSA w Krakowie zlecił organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego. W przypadku stwierdzenia, że odwodnienie kortów, które jest ich niezbędnym elementem wymaga legalizacji, nie będzie ona możliwa w świetle obowiązujących przepisów. Legalnie zatem wykonane korty nie dość, że nie będą mogły mieć niezbędnego odwodnienia na skutek postanowień planu, to ich budowa nie będzie mogła zostać zalegalizowana z uwagi na postanowienia mpzp "[...]". Skarżący upatrują naruszenia zasady równości w tym, że w przypadku działek nr [...] i [...] obręb [...] wyłączona została jakakolwiek zabudowa z uwagi na rzekomą konieczność ochrony terenów przyrodniczo cennych, czyli obszaru [...] Parku Krajobrazowego. Skarżący podnieśli, że obszar ten objęty również postanowieniami dwóch innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro tak, to należałoby oczekiwać od organu gminy oraz organów uzgadniających, w tym przede wszystkim regionalnego dyrektora ochrony środowiska, konsekwentnego programu ochrony terenu przyrodniczo cennego. Naruszenie zasady równości przejawia się w różnym traktowaniu podmiotów będących właścicielami nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" i objętych innymi planami miejscowymi przewidującymi ochronę obszaru [...] Parku Krajobrazowego. WSA w Krakowie nie odniósł się do tego problemu tłumacząc się brakiem interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu postanowień tego samego planu miejscowego, lecz odnoszących się do innych nieruchomości, jak również w kwestionowaniu postanowień innych planów miejscowych. Zasada równości została naruszona poprzez odmienne potraktowanie skarżących, będących właścicielami działek nr [...] i [...] oraz właściciela działki nr [...]. Skarżący na swoich nieruchomościach wybudowali korty na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, lecz pomimo tego plan na terenie tym nie wprowadził przeznaczenia US (tereny sportu i rekreacji), lecz wyłączył go z jakiegokolwiek zagospodarowania. Tymczasem sąsiednia działka nr [...] została zagospodarowana w taki sam sposób (korty tenisowe) i na jej terenie ustalono przeznaczenie US, czyli tereny sportu i rekreacji. Skarżący wskazali, że zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" nie wprowadzają ograniczeń dotyczących zakazu zabudowy w odległości 30 m od granicy lasu. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie odpowiada do końca postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. z późn. zm.), ponieważ działki nr [...] i [...] obręb [...] nie leżą w całości na obszarze przeznaczonym w studium pod tereny otwarte, lecz częściowo na obszarze sąsiednim dopuszczającym przeznaczenie terenu pod obiekty sportowe i rekreacyjne. Odwzorowanie granic terenów otwartych wynikających ze studium świadczy o tym, że taka granica nie pokrywa się dokładnie z granicą działki [...] obręb [...], która to w zaskarżonym planie miejscowym jest jednocześnie granicą obszaru RL z przeznaczeniem pod tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Skoro korekta została dokonana w stosunku do działki nr [...], to nie ma żadnych powodów, aby nie mogła zostać dokonana na korzyść skarżących. W przypadku działek nr [...] i [...] chodzi o identyczną korektę postanowień planu i na podstawie tych samych uwarunkowań, jakie przemawiały za wprowadzeniem przeznaczenia US w stosunku do działki nr [...]. Skarżący wskazali, iż w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowił odmówić uzgodnienia zmian projektu planu dotyczących uchylenia zapisu w § 8 ust. 3 dotyczącego obowiązku zachowania 30 metrowej strefy ochronnej od granicy użytków leśnych, z uwagi na niezgodność z wymogami ochrony środowiska oraz naruszenie zasad ładu przestrzennego obowiązujących w [...] Parku Krajobrazowym, lecz nie wskazano, które z wymogów ochrony środowiska uniemożliwiają dokonanie uzgodnienia treści projektu planu, a także nie wskazano, w jaki sposób zostaną naruszone zasady ładu przestrzennego w [...] Parku Krajobrazowym. Prognoza oddziaływania na środowisko z kwietnia 2008 r. wskazywała jako przepisy ochronne w odniesieniu do [...] Parku Krajobrazowego jedynie przepisy rozporządzenia [...]. Ponadto ustalała, że rozwiązanie funkcjonalno-przestrzenne i warunki zagospodarowania w zakresie przeznaczenia terenów jako tereny sportu i rekreacji są neutralne lub w niewielkim stopniu konfliktowe dla środowiska. Na tej podstawie w pierwotnej wersji uchwały działka nr [...] znajdowała się w terenach oznaczonych jako tereny sportu i rekreacji (US2), które następnie zostało bezpodstawnie zmienione. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 listopada 2016r. pełnomocnik Rady Miasta [...] radca prawny K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku skargi na akt prawa miejscowego. Przepis ten Sąd stosuje w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W takim przypadku w razie uwzględnienia skargi zastosowanie znajduje art. 147 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie skarżący nie postawili zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie to tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji uznał, że wiążą ten Sąd ustalenia przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontroli przedmiotowej uchwały co do zachowania przez organ procedury planistycznej, zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 557/11, stwierdzające brak uchybień w trybie i zasadach sporządzenia planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji należy odczytywać w ten sposób, że to stwierdzenie i związanie dotyczy kwestii wspólnych dla wszystkich podmiotów, które z uchwalenia tego planu mogą wywodzić określone skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że Sąd administracyjny rozpoznający jako pierwszy skargę na dany plan miejscowy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), jest obowiązany ocenić zachowanie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w toku danej procedury planistycznej. Jednak pamiętać należy, iż z reguły plan miejscowy może obejmować wiele obszarów i mieć zastosowanie do wielu podmiotów, to ten przepis może dotyczyć tylko zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które dotyczą wszystkich podmiotów, a nie konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, wyrażając wskazane wyżej stanowisko w zakresie związania ustaleniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 557/11, przeprowadził kontrolę zachowania zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w zakresie dotyczącym skarżących. O tym, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zachowania procedury planistycznej w zakresie dotyczącym skarżących świadczą ustalenia i rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, np. w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, zachowania granic zasady władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności, zgłoszonych uwag do projektu planu i przeprowadzonych uzgodnień projektu planu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji zbadał i rozważył zachowanie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego co do konkretnych podmiotów, tj. skarżących. Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 p.p.s.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organ planistyczny jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia organu uzgadniającego ( w zakresie właściwości tego organu ) co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale. Dokonanie przez właściwy organ pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu czy też zmian w projekcie planu pozwala organowi planistycznemu na uchwalenie planu miejscowego w uzgodnionej wersji lub na wprowadzenie uzgodnionych zmian. Stosownie do art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzyskuje opinie o projekcie planu i uzgadnia projekt planu z właściwymi organami, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie "zablokować" uchwalenie planu miejscowego w kształcie sporządzonym przez organ gminy. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części – art. 28 u.p.z.p. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 - LEX nr 1291954; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229). Uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ). To zaś oddziaływuje na zakres uprawnień podmiotów, których prawa i obowiązki wiążą się z prawem własności (użytkowanie wieczyste) nieruchomości położonych na terenie objętym procedurą planistyczną. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Właściwą zaś formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia przez organ planistyczny, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. A zatem, stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1765/12 – CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230). Z powyższego nie można jednak wywodzić, iż skoro właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium, nie są stronami postępowania uzgodnieniowego, to sąd administracyjny winien dokonać kontroli uzgodnień planu w postępowaniu sądowym ze skargi na plan miejscowy. Podkreślić należy, iż w przypadku skargi na plan miejscowy sąd administracyjny kontroluje, czy organ planistyczny dokonał wymaganych przepisami prawa uzgodnień z właściwymi organami, czy została zachowana procedura uzgodnieniowa oraz czy organ planistyczny uwzględnił prawidłowo dokonane uzgodnienia (pozytywne i negatywne – odmowa uzgodnienia). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na plan miejscowy, nie posiada jednak kompetencji do kontroli merytorycznej uzgodnień projektu planu przez właściwe organy czy też przyczyn odmowy dokonania takiego uzgodnienia (uzgodnienie negatywne - odmowa uzgodnienia). Z tego też względu Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać z jakich względów i czy zasadnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, w tym stwierdził, że działkę nr [...] ( oznaczoną w projekcie planu symbolem US – tereny sportu i rekreacji ) należy pozostawić w użytkowaniu rolniczym z możliwością zalesienia, a uzgodnił pozytywnie projekt planu rezygnujący z poszerzenia terenów US ( tereny sportu i rekreacji) i pozostawienie obszaru w zagospodarowaniu rolniczym z możliwością zalesienia. W szczególności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] - odmawiając uzgodnienia - wskazał, iż działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]" i obszaru Natura 2000: PHL 120065 [...] obszar łąkowy. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie mógł kontrolować uzgodnień co do meritum, to nie mógł w tym zakresie dopuścić się naruszenia art. 134 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. Wprawdzie w obwieszczeniu z dnia 23 lipca 2010r. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie wymieniono działki nr [...] i działki nr [...], to jednak podkreślić należy, iż organ gminy podjął próbę zmiany przeznaczenia tych działek na US ( tereny sportu i rekreacji) i to działanie spotkało się ze sprzeciwem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W istocie zatem pozostało przeznaczenie tych działek przyjęte w pierwszym wyłożeniu projektu planu - tj. tereny RL i ZL. Po drugie, to obwieszczenie było publiczne, a więc każdy zainteresowany mógł zapoznać się z ponownie wyłożonym projektem planu. Przede wszystkim jednak brak wyszczególnienia w powyższym obwieszczeniu działek nr [...] i [...] nie miał żadnego wpływu na zachowanie procedury planistycznej i na realizację uprawnień i należytą obronę interesów skarżących kasacyjnie. Już po tym ogłoszeniu zarówno W. D. jak i A. Spółka z o.o. w K. ( A. T. i G. T.) wnieśli uwagi dotyczące projektu planu. Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 20 u.p.z.p., przez niezauważenie braku rzeczywistego rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego oraz braku podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia uwag. Wskazać należy, iż w znajdującej się w aktach administracyjnych "Informacji Prezydenta Miasta [...]" pod pozycją 21 wyszczególniono uwagi wniesione przez A. Spółka z o.o. w K. ( punkt IV dotyczy m.in. działki nr [...] ), pod pozycją 22 wyszczególniono uwagi wniesione przez W. D. (dotyczące m.in. działki nr [...] ). Nadto w Załączniku nr 3 do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] – Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" pod pozycją 66 i 67 wyszczególniono uwagi wniesione przez A. T. i G. T. ( dotyczące m.in. działki nr [...] ), pod pozycją 68 uwagi wniesione przez W. D., A. T. i G. T. ( dotyczące m.in. działki nr [...] ), pod pozycją 68 uwagi wniesione przez W. D., (dotyczące m.in. działki nr [...] ). Odnośnie wszystkich tych uwag opisano treść uwag i wskazano, których działek dotyczą uwagi, podano treść projektu planu, wskazano, czy uwagi uwzględniono bądź nie uwzględniono w całości lub w części i zawarto uzasadnienie takiego stanowiska. Powyższe dotyczy m.in. § 8 ust. 3 projektu planu, strefy zakazu lokalizacji nowych obiektów kubaturowych oraz ogrodzeń w odległości 30m od granicy użytków leśnych o powierzchni większej niż 2 ha, możliwości poszerzenia terenów pod US, kortów tenisowych, [...] Parku Krajobrazowego, rezerwatu "[...]", stanowiska Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], przeznaczenia w studium. Treść powyższych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że nie miało miejsca ogólne, wspólne rozpatrzenie wszystkich uwag. Uwagi zostały rozpatrzone indywidualnie i zawierają należyte uzasadnienie. Okoliczność, iż uzasadnienie niektórych uwag częściowo się pokrywa wynika z podobieństwa zarzutów i argumentów podniesionych we wniesionych uwagach i terenu, którego dotyczą (działka nr [...]) . Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" integralną częścią uchwały jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące Załącznik nr 3 do uchwały. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić braku rzeczywistego rozpatrzenia uwag. Za chybiony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 Konstytucji, poprzez wprowadzenie do planu miejscowego zapisu w § 8 ust. 3 dotyczącego strefy zakazu lokalizacji nowych obiektów kubaturowych oraz ogrodzeń w odległości 30 m od granicy użytków leśnych o powierzchni większej niż 2 ha. Zauważyć należy, iż mimo, że rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] - dalej: rozporządzenie Nr [...]) w § 3 ( zakazy) nie wprowadza strefy zakazu lokalizacji nowych obiektów kubaturowych oraz ogrodzeń w odległości 30m od granicy użytków leśnych o powierzchni większej niż 2 ha, to podkreślić należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającym uzgodnienia projektu planu jednoznacznie wskazał, że należy wprowadzić zapis dotyczący konieczności zachowania minimum 30m strefy ekotonowej pomiędzy granicą terenów leśnych a obiektami kubaturowymi i ogrodzeniami, a następnie pozytywnie ocenił przywrócenie zapisu o konieczności zachowania 30 m pasa ochronnego pomiędzy granicą terenów leśnych a obiektami kubaturowymi. Zaznaczyć też należy, iż powyższe rozporządzenie Nr [...] zostało zaskarżone przez A. Spółka z o.o. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. oddalił skargę ( sygn. akt II SA/Kr 1054/10). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez A. Spółka z o.o. w K. od powyższego wyroku (sygn. akt II OSK 665/11). Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w § 2 ustala szczególne cele ochrony Parku: ochronę wartości przyrodniczych - m.in. zachowanie korytarzy ekologicznych (pkt 1d), ochronę wartości historycznych i kulturowych ( pkt 2), ochronę wartości krajobrazowych ( pkt 3) oraz społeczne cele ochrony, w tym racjonalną gospodarkę przestrzenią i hamowanie presji urbanizacyjnej ( pkt 4). Wprowadzona w planie miejscowym 30m strefa ekotonowa jest korytarzem ekologicznym, o jakim mowa w § 2 pkt 1d rozporządzenia Nr [...]. W tym stanie rzeczy wprowadzenie w planie miejscowym tej strefy mieści się w zakreślonych przez rozporządzenie szczególnych celach ochrony Parku i nie można uznać takiego działania organu gminy za sprzeczne z § 3 powyższego rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 (wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych) i art. 15 ust. 2 pkt 3 (zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ) u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ gminy nie wkroczył w uprawnienia przysługujące Wojewodzie [...] i Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], lecz zastosował się do postanowień rozporządzenia Nr [...] - wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - i stanowiska zawartego w dokonanych uzgodnieniach z organem właściwym w sprawach ochrony przyrody i krajobrazu. Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego. Nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa własności skarżących poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości w wyniku nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. Praw nabytych i stanu zastanego na danym terenie nie można utożsamiać z postępowaniem legalizacyjnym na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stan zastany na gruncie to stan istniejący legalnie. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. A zatem, ochroną ustawową objęte są inwestycje, co do których wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Jak stanowi bowiem art. 28 ust. 1 ustawy– Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Taka ochrona nie przysługuje inwestycjom realizowanym w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie właściwy organ na gruncie ustawy – Prawo budowlane może zalegalizować samowolę budowlaną, lecz nie oznacza to, że organ gminy w toku procedury planistycznej ma obowiązek "chronić" samowolę budowlaną bądź oczekiwać na zakończenie postępowania legalizacyjnego. Ochronie w toku procedury planistycznej mogą podlegać jedynie obiekty legalnie wybudowane bądź takie zamierzenia inwestycyjne, co do których została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby paraliż procedury planistycznej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie została także wydana ostateczna decyzja legalizująca samowolę budowlaną. Z faktu, że na wniosek strony lub z urzędu właściwy organ może wszcząć postępowanie legalizacyjne nie można skutecznie wywodzić, że stronie przysługują prawa nabyte. Nie może mieć wpływu na wynik sprawy wyrok powołany w skardze kasacyjnej wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 394/11. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 183/12, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, lecz w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, iż "jak to bowiem jednoznacznie wskazano w decyzji organu odwoławczego, który wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (...) organ nadzoru budowlanego I instancji zbyt pobieżnie przeprowadził postępowanie, ograniczając zakres rozstrzygnięcia jedynie do drenażu znajdującego się pod kortami do tenisa ziemnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zbadania czy przedmiotowe korty wykonane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i przepisami prawa, a nadto czy ich wykonanie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie wypowiedziały poglądu, że korty tenisowe zostały wykonane legalnie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności, lecz nie można mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego, gdyż nie doszło do naruszenia istoty tego prawa. Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ). Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie gmina wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta administracyjne odzwierciedlające procedurę planistyczną pozwalają stwierdzić, iż gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła konieczność dokonania ingerencji w sferę prawa własności skarżących kasacyjnie. W szczególności nie można skutecznie zarzucić organom gminy, że uchwalony plan miejscowy w zakresie działki nr [...] ( po podziale działki nr [...] i nr [...]) jest niezgodny ze studium. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., teren ten został oznaczony symbolem ZO - tereny otwarte, w tym przestrzeń rolnicza. Główne funkcje tego terenu to łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne). Na terenach tych całkowicie wykluczono prawo zabudowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.