II FZ 943/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Anna Dumas po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia K. S. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2748/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić zażalenie. II FZ 943/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2748/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r., będącym uzupełnieniem ww. skargi, skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, twierdząc, iż jego wykonanie powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca na uzasadnienie swojego wniosku wskazała, iż konsekwencją postanowienia w sprawie oddalenia zarzutów jest dokonanie zajęcia nieruchomości przez Urząd Skarbowy w W. na mocy zajęcia z dnia 20 października 2014 r. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość, w stosunku do której wydany został tytuł wykonawczy, którego dotyczy postanowienie w sprawie zarzutów, jest przedmiotem niezakończonego postępowania sądowego. Natomiast konsekwencją braku zapłaty zaległości będzie przystąpienie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. do opisu i oszacowania nieruchomości, a następnie sprzedaż nieruchomości jeszcze przed rozstrzygnięciem Sądu o zgodności z prawem działania organu celnego i skarbowego w przedmiocie zajętej nieruchomości. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, iż zainicjowane przez nią postępowanie sądowe, u którego podstaw legło nieprawidłowe, w jej ocenie, działanie Dyrektora Izby Celnej w W., w rzeczywistości dotyczy pominięcia pełnomocnika w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Tym samym nie do wszystkich aktów administracyjnych można zastosować instytucję, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", tj. wstrzymanie wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów administracyjnych dotyczy tych spośród nich, które wykonaniu podlegają, a zatem korzystają z przymiotu wykonalności. Sąd podniósł, że postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie obliguje strony skarżącej do jakiegokolwiek działania, zaś instytucja wykonalności aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy określonego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony; nadto nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne. Sąd zauważył ponadto, że w ramach toczącego się przed organami egzekucyjnymi postępowania stronie przysługują środki umożliwiające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Sąd nie ma jednak kognicji do zastępowania organów egzekucyjnych, co oznacza, że nie jest uprawniony do wydawania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapaść jedynie w toku postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie lub zmianę i wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 12 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu podniosła, że czynności z zakresu postępowania egzekucyjnego w gruncie rzeczy kierowane są wobec skarżącej, rodząc wobec niej określone skutki. Dalej podniosła, że "w rzeczywistości skarżącej chodzi o wstrzymanie konkretnych czynności egzekucyjnych, które swoją podstawę prawną wywodzą z zapisów znajdujących się w tytule wykonawczym". Skarżąca zwróciła uwagę, że tylko pozytywne postanowienie Sądu uchroni ją przed skutkami trudnym do odwrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd stanowi formę tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania. Należy traktować ją jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w art. 62 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ocenę zaistnienia przesłanek przyznania wnioskowanego uprawnienia procesowego powinno jednak poprzedzać zbadanie, czy zaskarżony akt w ogóle podlega wykonaniu. Tak też słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II FZ 850/15 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej: CBOSA), "poprzez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie". W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie, w którym za nieuzasadnione uznano zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z postanowienia tego nie wynika wprost obowiązek uiszczenia konkretnej kwoty zobowiązania podatkowego. Nie kreuje ono obowiązku podatkowego, nie obliguje adresata do określonego zachowania, nie może być również wykonane w trybie przymusowym poprzez wdrożenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Jest to zatem akt prawny nienoszący znamion wykonalności, niezależnie od tego, że jego wydanie otwiera możliwość wyegzekwowania od skarżącej, ustalonej inną decyzją administracyjną, zaległości podatkowej (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II FZ 737/15, CBOSA). Nie może ulegać wątpliwości, że w ramach przewidzianej wyżej tymczasowej ochrony sądowej dopuszcza się możliwość wstrzymania wykonania aktów i czynności, będących przedmiotem skargi oraz aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Cytowane unormowanie nie daje jednak podstaw do wstrzymywania postępowania egzekucyjnego, co – jak trafnie dostrzegł WSA – pozostaje uprawnieniem organu egzekucyjnego działającego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienia NSA z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II FZ 641/15, oraz z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 334/13, CBOSA). Celem dokładnego wyjaśnienia zapadłego rozstrzygnięcia, można jeszcze wskazać na rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione choćby w postanowieniu z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II FZ 418/15, zapadłym wobec skarżącej (CBOSA). W związku z nimi zauważyć należy, że skarżąca łączy dwie odrębne – z punktu procesowego – sprawy. Czym innym jest bowiem egzekucja z nieruchomości, a czym innym są zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Poprzez zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skarżąca stwierdza określone okoliczności, które stoją na przeszkodzie prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Rolą organów jest zweryfikować te twierdzenia i uznać je bądź nie. Uznanie twierdzeń przez organ nie może podlegać wstrzymaniu wykonania bowiem bezpośrednio nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków. Skarżąca postrzega te dwie odrębne procedury jako jedną bowiem obie – w dalszej perspektywie – mają przełożenie na jej finanse, ale z punktu widzenia procesowego są to różne sprawy. Tak jak można wstrzymać działanie (np. postępowanie egzekucyjne), tak nie można wstrzymać odmowy. Nieprawidłowe jest myślenie, że "wstrzymanie odmowy" na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. zniweluje tę odmowę. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.