II SA/Rz 1121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [..] w dniu 16 lipca 2013 r. przeprowadzili czynności kontrole na działce nr ewid. 186 w [..] dzierżawionej w części przez A.P. (dalej zwany także inwestorem). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: PINB w [..]) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki domku typu holenderskiego z dobudowanym tarasem konstrukcji drewnianej, częściowo zadaszonym, usytuowanego na części ww. działki, należącego do A.P. Natomiast decyzją z dnia [..] września 2013 r. organ nakazał A.P. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. PINB w [..] ustalił, że działka nr 186 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. w S. (dalej: [..] S.A.); w części dzierżawiona jest przez inwestora. Na działce tej od 2013 r. na trylinkach posadowiony jest domek typu holenderskiego z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej częściowo zadaszonym. Także konstrukcja tarasu opiera się na trylinkach ustawionych na gruncie. Dysponent obiektu nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności budowy. Dokumentów takich nie ma także właściwy organ architektoniczno-budowlany. Zajęta część działki w aktualnie obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [..] Uzdrowisko [..] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [..] z dnia [..] lipca 2008 r. nr [..] objęta jest konturem 1.Ws – terenu wód zbiornika [..], na którym obowiązuje zasadniczo zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i ogrodzeń. W świetle natomiast przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lokalizacja przedmiotowego obiektu, mającego cechy tymczasowego obiektu budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę. Z uwagi jednak na to, że lokalizacja opisanego obiektu narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego, jego legalizacja - w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie jest możliwa. Konieczne zatem było orzeczenie nakazu rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 1 cyt. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny. W szczególności nie ustalił daty posadowienia domku oraz oparł rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w toku czynności kontrolnych, bez ponowienia przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym, w tym oględzin terenu, opinii biegłego i przesłuchania świadków. Wadliwie zakwalifikował ten obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, przez co niezasadnie zastosowano do niego dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy pełni on funkcje o mobilnym charakterze (jest przyczepą). Co do samego tarasu, który – według inwestora - jest oddzielnym od domku obiektem, powinno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jego lokalizacja nie narusza bowiem postanowień planu miejscowego, ponieważ jest to obiekt służący do grillowania i stanowi formę zagospodarowania zejścia do wody. Niezasadne było również uznanie za strony postępowania [..] S.A., Gminy [..] oraz Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [..]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..],[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: WINB w [..]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że rozstrzygnięcie w niej zawarte jest zgodne z prawem. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, domek typu holenderskiego posadowiony jest na trylinkach ułożonych bezpośrednio na gruncie, podobnie jak przylegający do niego taras. Razem stanowią całość techniczno-użytkową, a w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest to tymczasowy obiekt budowlany. Nie jest on bowiem trwale związany z gruntem. Nie stanowi zarazem przyczepy campingowej – czyli pojazdu, ponieważ nie spełnia warunku maksymalnej szerokości pojazdu wynoszącej 2,55 m określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951). Nie przedstawiono przy tym dokumentów świadczących o dopuszczeniu jej do ruchu. Nie można było również – w nawiązaniu do sugestii zawartej w odwołaniu, ocenić tarasu jako obiektu małej architektury, ponieważ nie spełnia on kryteriów wynikających z art. 3 pkt 4 Prawa budowalnego, a to z uwagi na jego gabaryty. Posadowienie przedmiotowego obiektu stanowiło zatem w rozumieniu przepisów powołanej ustawy budowę, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia. Jego brak świadczy o popełnieniu samowoli budowlanej. Jej legalizacja nie była jednak możliwa, ponieważ w świetle obowiązującego planu miejscowego na przedmiotowym terenie nie jest możliwe realizowanie tego typu obiektów. Należało zatem nakazać inwestorowi rozbiórkę tego obiektu, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Prawidłowo posłużono się materiałem dowodowym zgromadzonym podczas czynności kontrolnych, a datę posadowienia obiektu ustalono na podstawie oświadczenia pełnomocnika A.P. Prawidłowo również ustalono krąg stron postępowania uznając za strony także właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek i działki nr 186. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się A.P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Skarżący nie zgodził się z zakwalifikowaniem domku typu holenderskiego jako tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ jest to przedmiot o mobilnym charakterze. Dlatego niezasadnie zastosowano do niego dyspozycję przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w stosunku do tarasu, który jest obiektem odrębnym od domku i służy do grillowania oraz stanowi formę zagospodarowania zejścia do wody, powinno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie narusza on postanowień obowiązującego planu miejscowego. Organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, w tym daty umiejscowienia domku na nieruchomości. Zaniechały przeprowadzenia dowodów w toku postępowania administracyjnego, m.in. na okoliczności związane ze sposobem umieszczenia domku na działce, jego konstrukcji, zasad zabudowy tarasu i możliwości przemieszczenia domku, a także kwalifikacji domku jako pojazdu w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym. Oparły się jedynie na materiale zgromadzonym podczas kontroli. Niezasadnie do udziału w postępowaniu dopuszczono Gminę [..],[..] S.A. i KWSP w [..], a pominięto innych właścicieli takich samych domków zlokalizowanych na tej samej działce. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. WINB w [..] wstrzymał na wniosek skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Kontroli Sądu poddano decyzje o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z ustaleń faktycznych organów wynika, że na części działki nr 186 w [..] dzierżawionej przez A.P. posadowiony jest od kwietnia 2013 r. domek typu holenderskiego z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej częściowo zadaszonym. Konstrukcje te opierają się na trylinkach ustawionych na gruncie i łącznie stanowią całość techniczno-użytkową, którą w ocenie organów należy traktować jako tymczasowy obiekt budowlany, na budowę którego niezbędne było posiadanie pozwolenia na budowę. Inwestor dokumentem takim jednak nie dysponował, nie dokonał też zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji. Także treść aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie wyklucza na nim opisaną zabudowę (budowę obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych). Niemożliwe było więc w ocenie organów zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Odmiennego zdania jest skarżący, który podaje, że analizowany obiekt nie narusza postanowień planu, ponieważ taras stanowi miejsce do grillowania i sposób zagospodarowania zejścia do wody. Domek natomiast to przyczepa campingowa, a więc przedmiot o mobilnym charakterze. Przedstawiony stan faktyczny sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliły prawidłowo, z zachowaniem reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wynikających przede wszystkim z art. 7 i 77 tej ustawy, a ocena zebranego kompletnego materiału dowodowego nie narusza art. 80 Kpa. Zbędne było natomiast do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uwzględnianie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, i okoliczności tej skarżący nie przeciwstawia jakiegokolwiek dowodu, że przedmiotowy obiekt posadowiono na działce nr 186 bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy choćby zgłoszenia, a więc w ramach samowoli budowlanej. Dokonana przez organy kwalifikacja obiektu, tj. domku (stacjonarnej przyczepy campingowej) i częściowo zadaszonego tarasu (podestu) - stanowiących razem całość techniczno-użytkową, jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, była prawidłowa. Świadczy o tym wynikający z akt sprawy fakt, że obiekt ten posiada przegrody budowlane (ściany) i dach, ale nie posiada fundamentów będących immanentnym elementem definiującym obiekt budowlany w postaci budynku. Nie jest zatem trwale związany z gruntem. Nie można było natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że oceniana przyczepa campingowa - określana mianem domku typu holenderskiego, która posadowiona jest, podobnie zresztą jak przylegający do niej drewniany taras, na betonowych trylinkach, stanowiła pojazd podlegający rygorom przepisów Prawa o ruchu drogowym. Poza bowiem tym, na co zwrócił zresztą prawidłowo uwagę organ odwoławczy, że jej szerokość jest większa niż prawnie dopuszczalna maksymalna wynosząca 2,55 m (jego wymiary to 3,68 x 10,6 m), skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu świadczącego o dopuszczeniu jej do ruchu (w postaci dowodu rejestracyjnego i aktualnych badań technicznych oraz tablic rejestracyjnych). Natomiast okres posadowienia oraz sposób jej umiejscowienia i połączenia funkcjonalnie z tarasem świadczy o zamierzonej zmianie jej funkcji z transportowo-komunikacyjnej na rekreacyjno-wypoczynkową (por. wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. II OSK 384/11). Dodatkowego podkreślenia wymaga, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt podczas ponownej kontroli w dniu 23 kwietnia 2014 r. znajdował się w tym samym miejscu co w dniu 9 lipca 2013 r. Nie jest to zatem pojazd (przyczepa) w rozumieniu art. 2 pkt 31 i 50 Prawa o ruchu drogowym, lecz tymczasowy obiekt budowlany. Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet gdyby przyczepa spełniała wymagania Prawa o ruchu drogowym, a faktycznie była wykorzystywana do innych celów niż komunikacyjne, a więc np. jako stacjonarny obiekt rekreacji indywidualnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to również podlegałby on reżimowi Prawa budowlanego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 5 marca 2014 r. sygn. II SA/Rz 1398/13 i powołane tam wyroki NSA z dnia 13 marca 2009 r. II OSK 348/08, z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 423/11 oraz z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 39/12); wszystkie opublikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). Decydujące znaczenie ma bowiem sposób użytkowania obiektu. Trafnie też oceniono, że obie opisane części obiektu składają się funkcjonalnie na jeden obiekt budowlany, który jako całość wykorzystywany jest do celów prywatnych (wypoczynki i rekreacji indywidualnej). Mając ponadto na względzie materiał poglądowy złożony w aktach sprawy w postaci zdjęć przedmiotowego obiektu oraz odpowiednie postanowienia planu miejscowego, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego taras ten nie stanowi formy zagospodarowania zejścia do wody zbiornika [..], jako że nie pełni takiej funkcji. Nie jest on także związany z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji (kąpieliska i pola trawiaste, przystanie wodne, pola do gier sportowych, urządzone ogniska i miejsca do grillowania itp.). Niezależnie od tego, że skarżący podczas pobytu w obiekcie taras ten wykorzystuje jako miejsce do grillowania, to z tego tylko faktu nie można byłoby wywnioskować, że stanowi on "urządzone miejsce do grillowania". Ze względu na funkcjonalne połączenie domku i tarasu należało obie części traktować jako jeden obiekt. Tarasu tego, już tylko z uwagi na jego rozmiary wynoszące 10,38 x 3 m, nie można było również ocenić jako obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Prawidłowo też uznano posadowienie przedmiotowego obiektu jako budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ pojęcie to oznacza m.in. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Samowolne posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymagało przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Wobec bowiem niedopełnienia przez skarżącego z wymagań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. pkt 1 Prawa budowlanego (bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje podnoszona przez organ odwoławczy niemożliwość zgłoszenia budowy omawianego obiektu w tym trybie), stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego, w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Z powyższego jednoznacznie wynika, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego uzależnione jest od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisami prawa lokalnego w postaci obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten zaś, co jest w kontrolowanej sprawie bezsprzeczne, zakazuje zasadniczo na analizowanym terenie, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt (teren objęty konturem "1.Ws – terenu wód zbiornika [..]"), budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych. Dopuszcza jedynie na terenach oznaczonych na rysunku planu poziomymi szrafami realizację: a) obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji – kąpieliska i plaże trawiaste, przystanie wodne, pola do gier sportowych, urządzone miejsca na ogniska i miejsca do grillowania itp., b) obiektów i urządzeń związanych z gospodarka rybną, za wyjątkiem terenów położonych w strefie "A", c) obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem WOPR-u, Policji Wodnej, Straży Rybackiej i innych służb związanych z funkcjonowaniem zalewu, d) zejść do zbiornika wodnego oraz drewnianych pomostów z możliwością cumowania łodzi. Nie może budzić także wątpliwości, że wybudowany obiekt nie stanowi obiektu budowlanego infrastruktury technicznej możliwej do zrealizowania w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" (§ 4 ust . 1 pkt 1 i ust. 4 planu). To zaś wskazuje, że legalizacja popełnionej samowoli budowlanej nie była prawnie możliwa. Z tego powodu podjęte na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie o nakazie jego rozbiórki w pełni odpowiada prawu. Z uwagi na funkcjonalne powiązanie z domkiem taras nie mógł być traktowany jako odrębny obiekt. Odnosząc się do pozostałych, dotychczas nieomówionych zarzutów skargi, stwierdzić należy, że również i one nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie naruszono przy ustalaniu kręgu stron postępowania art. 28 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszak nakaz określony w decyzji skierowano do inwestora, a nie któregoś z pozostałych podmiotów, których interes prawny w postępowaniu jest przez skarżącego bezzasadnie podważany. Tak więc nawet doręczenie w takiej sytuacji decyzji osobie niebędącej stroną nie mogłoby wywrzeć wpływu na wynik sprawy, ponieważ podmioty te nie podejmowały czynności procesowych, które taki wpływ mogłyby wywrzeć na tok sprawy. Stwierdzić jednak należy, że przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym niewątpliwie służył właścicielowi terenu i użytkownikowi wieczystemu. Z kolei w myśl art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Datę posadowienia obiektu ustalono zaś na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżącego, a w toku postępowania nie przedstawiono żadnego przeciwdowodu. Zresztą ustalenie to, jeśli nie decydowało o zastosowaniu innego reżimu prawnego, jak np. wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z podanych wyżej przyczyn zbędne było również dowodzenie sposobu umieszczenia obiektu na nieruchomości, ponieważ w okolicznościach sprawy nawet przyczepa jako taka podlegałaby reżimowi Prawa budowlanego. Zarzucane wadliwe oznaczenie w decyzji organu I instancji w rzeczywistości nie miało miejsca. Z jej treści bezsprzecznie wynika bowiem, że organem tym był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], a świadczy o tym m.in. pieczęć urzędowa oraz podpis upoważnionego pracownika działającego z upoważnienia tego organu. Wynikający zatem z art. 107 § 1 Kpa wymóg oznaczenia organu został spełniony. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 Ppsa.