II OSK 553/15

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1524/14 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wójta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odwołania z funkcji wójta. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Opolskiego odwołał A.P. z funkcji Wójta Gminy S. Jak podał organ, w dniu [...] września 2012 r. Wojewoda Opolski, wezwał na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym A. P. Wójta Gminy S. do zaprzestania naruszeń prawa. W ocenie Wojewody Opolskiego, naruszenia popełniane przez Wójta Gminy S. polegały na naruszaniu przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, powoływania i odwoływania dyrektorów oraz powierzania pełnienia obowiązków dyrektora poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie S.. Wojewoda Opolski w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy S. wydał w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty, następujące zarządzenia: a. nr [...] w sprawie odwołania J. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wójta Gminy S., b. nr [...] w sprawie odwołania G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną, c. nr [...] w sprawie powierzenia G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, d. nr [...] w sprawie powierzenia S. M. stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, e. nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie powierzenia G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gimnazjum Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, f. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Gimnazjum, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia. Wojewoda Opolski w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy S. dopuścił się w okresie od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r., czyli po otrzymaniu wezwania do zaprzestania naruszeń prawa, szeregu ponownych naruszeń przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie S., które miały postać zarządzeń: 1. nr [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G.P. na stanowisku Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 2. nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół G. P. - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 3. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 4. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 5. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 6. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, 7. nr [...] w sprawie zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych w Gminnym Zespole Szkół na rok szkolny 2013/2014 –rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, oraz postanowienia [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego postanowienia. W związku ze stwierdzeniem powtarzającego się naruszania prawa przez A. P. Wójta Gminy S. przepisów ustawy o systemie oświaty wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie, na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, A. P. z funkcji Wójta Gminy S. Prezes Rady Ministrów uznał, iż grupa zarzutów wskazanych w części I wniosku Wojewody Opolskiego stanowi dostateczną samoistną podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty te dotyczą naruszenia przez Wójta Gminy S. przepisów ustawy o systemie oświaty: a) art. 36 ust. 2 – wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, b) art. 36a ust. 4-7 - powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w razie nierozstrzygnięcia konkursu, c) art. 36a ust. 13 – powierzanie stanowiska dyrektora, d) art. 38 ust. 1 pkt 2 - odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż działania Wójta Gminy S. miały postać wielokrotnego, uporczywego naruszania wskazanych powyżej przepisów, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora, powoływanie i odwoływanie dyrektorów oraz powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora jednostek oświatowych w Gminie S. z naruszeniem zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, a także miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy S. wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie. Jednocześnie Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż w przypadku grupy zarzutów wskazanych w II części wniosku (niezgodne z prawem powołanie składu osobowego komisji konkursowej) Wojewoda Opolski wskazał, że przed wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa w tym zakresie miało miejsce tylko jedno takie naruszenie. Sytuacja taka nie wypełnia zatem dyspozycji art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 491/07, skoro w przepisie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. W przypadku zarzutu opisanego w części III wniosku Wojewody Opolskiego zarzucany czyn miał miejsce już po wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa, zaś zarzut wskazany w części IV wniosku, zdaniem organu, nie mieści się w dyspozycji opisanego przepisu. Reasumując, organ podkreślił, że potwierdzone zarzuty wobec A. P. Wójta Gminy S. wskazane w części I wniosku Wojewody Opolskiego w pełni uzasadniają zastosowanie sankcji z art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 5, 6, 8, 10, 77 § 1, 80, 81, 145 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niezastosowanie, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 pkt 3 i 5, art. 26 ust. 1 pkt 5, art. 91 c ust. 2 ustawy Karta nauczyciela, a także art. 85, art. 91 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się powtarzającego naruszenia ustaw, w sytuacji, gdy działał w oczywistej ochronie interesu społecznego i nie uchyla się od prawomocnych orzeczeń sądu czy też prawomocnych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody. W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił między innymi, że stosował się do orzeczeń sądów oraz rozstrzygnięć nadzorczych, ale jego zdaniem Wojewoda Opolski działa w "interesie prywatnym" osób, które dopuściły się czynów zabronionych kodeksem karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że warunkiem zastosowania sankcji przewidzianej w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest niezaprzestanie przez wójta naruszeń konstytucji lub ustaw mimo uprzedniego wezwania go do tego przez wojewodę. Mówiąc innymi słowy, musi dojść ponownie do naruszeń Konstytucji lub ustaw przez wójta, aby premier mógł go odwołać ze stanowiska. Skoro w przepisie tym użyto liczby mnogiej to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. Tak więc, odwołać wójta można dopiero wówczas, gdy ten dopuszcza się powtarzającego się naruszenia ustaw, a także po wezwaniu do ich zaprzestania W niniejszej sprawie organ ustalił, że Wójt Gminy S. wydał w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. z naruszeniem ww. przepisów ustawy o systemie oświaty, następujące zarządzenia: a) nr [...] w sprawie odwołania p. J. P. z funkcji dyrektora Gminnego zespołu Przedszkoli Publicznych –WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wójta Gminy S., b) nr [...] w sprawie odwołania p. G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną, c) nr [...] w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, d) nr [...] w sprawie powierzenia p. S.M. stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, e) nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, f) nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Gimnazjum, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia. Następnie Wojewoda Opolski w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy S. dopuścił się w okresie od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r., czyli po otrzymaniu wezwania do zaprzestania naruszeń prawa, szeregu ponownych naruszeń przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie S. Sąd uznał, że w związku ze stwierdzeniem powtarzającego się naruszania prawa przez A. P. Wójta Gminy S. przepisów ustawy o systemie oświaty, organ prawidłowo ocenił, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem dopuszcza się on powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw. Sąd zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że wskazane zarzuty w części I wniosku Wojewody Opolskiego w istocie stanowią dostateczną samoistną podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym. Zarzuty te dotyczą naruszenia przez Wójta Gminy S. przepisów ustawy o systemie oświaty: a) art. 36 ust. 2 – wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, b) art. 36a ust. 4-7 powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w razie nierozstrzygnięcia konkursu, c) art. 36a ust. 13 – powierzanie stanowiska dyrektora, d) art. 38 ust. 1 pkt 2 odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż działania Wójta Gminy S. miały postać wielokrotnego, uporczywego naruszania wskazanych powyżej przepisów, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora, powoływanie i odwoływanie dyrektorów oraz powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora jednostek oświatowych w Gminie S. z naruszeniem zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, a także, iż miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy S. wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie. Sąd stwierdził zatem, że ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 491/07 "skoro w przepisie art. 96 ust. 2 u.s.g. użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa", taka właśnie sytuacja mnogiego naruszenia prawa miała miejsce w sprawie niniejszej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy S. dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, tj. art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 4-7 i ust. 13, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru ustalił ponad wszelka wątpliwość, że działanie Wójta Gminy S. miało postać wielokrotnego uporczywego naruszenia powołanych przepisów. Naruszenia te miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy S. wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina S. podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wójt Gminy S. dopuścił się wielokrotnego naruszenia ustaw w sytuacji kiedy taka konstatacja Sądu nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, 2. mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji kiedy nastąpiło zakończenie kadencji Wójta Gminy S., której dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze strony przeciwnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a na zasadzie art. 189 p.p.s.a. o umorzenie postępowania, oraz na zasadzie art. 200 i 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Gminy S. od Prezesa Rady Ministrów kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie tej skargi w całości, jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie o mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zaznaczyć przy tym należy, że mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania jako podstawa kasacyjna, dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania określonych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nie odniesienie ich choćby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do postępowania przed Sądem I instancji, już z tej przyczyny nie może wywołać zamierzonego rezultatu przez uwzględnienie tego zarzutu. Podkreślić również trzeba, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, nie mógł być więc zastosowany w postępowaniu sądowym poprzez – jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej – umorzenie postępowania przez Sąd. Odmawiając następnie słuszności argumentacji podniesionej na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać trzeba, że w świetle tego przepisu (zd. pierwsze) w sytuacji powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez wójta, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. Podkreślenia wymaga, iż nie chodzi tu o jednostkowe uchybienia, lecz powtarzający się brak respektowania przez organ porządku prawnego wynikający z naruszeń Konstytucji RP i ustaw. Jak zauważa się w doktrynie (vide: K.Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. prof. R.Hausera i prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, 2011, s. 771), chodzi o pewną regularność, wyrażającą generalny stosunek osób pełniących funkcje organów gminy do porządku prawnego. Łamanie prawa powinno być oczywiste. Powinno mieć też poważny ciężar gatunkowy, tj. prowadzić do negatywnych skutków społecznych. Zauważa się przy tym, że choć przepis tego wyraźnie nie wymaga, to – jak się wydaje – przynajmniej część naruszeń powinna być potwierdzona, o ile prawo to przewiduje, w sformalizowanej procedurze (przez sądy i właściwe organy nadzoru). Stwierdzić należy, że w stanie faktycznym rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, zgromadzone przez organ w toku postępowania nadzorczego dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że Wójt Gminy S. dopuścił się naruszeń prawa, w szczególności naruszeń ustawy o systemie oświaty, które miały charakter powtarzający, co uzasadniało zastosowanie środka nadzoru przewidzianego w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć trzeba, że organ dysponował prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (wyroki: z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Op 39/13, z dnia 29 listopada 2012 r., II SA/Op 437/12) oraz wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12), stwierdzającymi nieprawidłowości m.in. przy wydawaniu zarządzeń w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły, odwołania z funkcji dyrektora zespołu przedszkoli publicznych, jak również aktami nadzoru podjętymi wobec Wójta Gminy S. w 2011, 2012 i 2013 roku. Zgromadzone dowody potwierdzały fakt powtarzających się naruszeń przepisów prawa przez Wójta Gminy S. Znaczna zaś ilość podejmowanych w stosunku do Wójta środków czyni ten fakt niepodważalnym. Przy czym sama okoliczność, iż część zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania aktów nadzoru nie była prawomocna, z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem, nie mogła konkluzji tej uczynić wadliwą. Podobnie nie może stanowić podstawy do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, powoływany przez autora skargi kasacyjnej argument o wycofaniu z obrotu prawnego wszystkich zarządzeń, wobec których została stwierdzona nieważność, jak również okoliczność, iż nie doszło do naruszenia orzeczeń Sądu oraz rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody. Nie sposób również upatrywać wadliwości zaskarżonego wyroku w pominięciu przez Sąd, iż stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, przez co nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Uważna lektura nadesłanych akt, dokumentujących przebieg prowadzonego postępowania nadzorczego pozbawia słuszności powoływane w tej kwestii argumenty. Zauważyć trzeba, że po wystąpieniu przez Wojewodę Opolskiego do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Wójta Gminy S., Wójt ten złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 278), jak również odniósł się do złożonego wniosku w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] października 2013 r. (k. 294). Z tych względów należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły podważyć zasadności zaskarżonego wyroku, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślono na wstępie, orzeka jedynie w granicach skargi kasacyjnej, odnosząc się jedynie do zarzutów sformułowanych w jej podstawach. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.