II SA/Op 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora gminnego przedszkola publicznego, publicznej szkoły podstawowej i publicznego gimnazjum 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...], w sprawie powierzenia S. M. stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego w [...], Gminnej Szkoły Podstawowej w [...] i Gminnego Gimnazjum, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionego zarządzenia, z powodu istotnego naruszenia prawa, to jest art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przez powierzenie stanowiska dyrektora osobie niebędącej nauczycielem, bez zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to jest Opolskiego Kuratora Oświaty. Podkreślono, iż w zaistniałym stanie faktycznym ma również zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.). W ocenie skarżącego uzyskanie opinii Opolskiego Kuratora Oświaty, stanowiło obligatoryjny element procedury powołania S. M. na stanowisko dyrektora, a zaniechanie zasięgnięcia opinii stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skarbimierz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje sankcji nieważności aktu powołania na stanowisko dyrektora, w sytuacji zaniechania zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, w toku procedury powołania na to stanowisko osoby niebędącej nauczycielem. Podkreślono, iż na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji z dnia 19 marca 2009 r. ustawy o systemie oświaty, osoba niebędąca nauczycielem mogła kierować szkołą bądź placówką, wyłącznie za zgodą kuratora oświaty. Natomiast obecnie w art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty istnieje jedynie wskazanie do zasięgnięcia opinii tego organu. Ponadto przepisy ustawy nie określają formy prawnej opinii kuratora, jednakże należy przyjąć, iż nie jest to forma decyzji, ani postanowienia. W konsekwencji powyższego podkreślono, iż opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, nie jest wiążąca dla organu prowadzącego. W ocenie Wójta, nawet w przypadku negatywnego zaopiniowania kandydata, może on zostać powołany na stanowisko dyrektora. Podniesione również zostało, iż w innej sprawie dotyczącej powołania przez Wójta Gminy Skarbimierz dyrektora, Kurator Oświaty w Opolu odmówił wydania opinii, uznając, iż nie istnieje w tym zakresie obowiązek ustawowy. Pismem procesowym z dnia 7 marca 2013 r., Wójt Gminy Skarbimierz ustosunkował się ponownie do stanowiska strony skarżącej i powołując się na swoje zarządzenie z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] wniósł o umorzenie postępowania. Kolejnym zarządzeniem, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, uchylono zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...], w sprawie powierzenia S. M. stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego w [...], Gminnej Szkoły Podstawowej w [...] i Gminnego Gimnazjum. W uzasadnieniu wskazano, iż analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym konieczne było zasięgnięcie opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, celem powierzenia osobie niebędącej nauczycielem stanowiska dyrektora. Na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację skargi. Uczestnik postępowania, S. M. pozostawił decyzję co do rozstrzygnięcia sprawy, do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Według art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa powyżej, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na gruncie niniejszej sprawy sądowa kontrola zgodności z przepisami prawa dotyczy zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...], podjętego w ramach postępowania w sprawie powierzenia S. M. stanowiska dyrektora szkół i przedszkola, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Wprawdzie zarządzeniem z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Skarbimierz uchylił zaskarżony akt, przez co wyeliminował go z obiegu prawnego, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na dopuszczalność rozpoznawania sprawy przez Sąd. Co do kwestii zasadności skargi na akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, który po jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zmieniony lub uchylony, przyjęto bowiem utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który niniejszy skład orzekający w pełni podziela. Stosownie do niego, skarga na akty organu gminy (uchwały, rozporządzenia) jest dopuszczalna również wtedy, gdy akty te zostaną wprawdzie uchylone lub zmienione, lecz mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie może bowiem ujść uwadze, iż zaskarżony akt organu administracji publicznej od dnia wejścia w życie do dnia jego uchylenia obowiązywał i wywoływał skutki prawne. Z tego powodu konieczne jest zbadanie zaskarżonego aktu pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek jego nieważności, powodujących niezdolność aktu do wywoływania skutków prawnych od dnia jego wejścia w życie (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1765/10; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego wniosek Wójta Gminy Skarbimierz o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie kwestionowanego zarządzenia, nie mógł zostać uwzględniony. Wobec wyżej zakreślonych granic rozpoznania sprawy, zasadniczą kwestią była wykładnia przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, dokonana w świetle pozostałych przepisów tejże ustawy, dotyczących procedury wyboru kandydata na stanowisko dyrektora placówki szkolnej. Zasadą jest, że szkołą bądź placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, o czym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wyjątek od tej zasady wprowadza powołany wyżej przepis art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż szkołą lub placówką może kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Natomiast § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.), wskazuje na kwalifikacje osoby niebędącej nauczycielem, wymagane do pełnienia funkcji dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki oraz zespołu publicznych szkół lub placówek. Należy mieć również na względzie regulacje zawarte w art. 36 a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty, z których wynika, że kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w ramach konkursu, a jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, bądź nie wyłoniono w drodze konkursu kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Na podstawie art. 36 a ust. 15, przepisy art. 36 a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty stosuje się również do osoby niebędącej nauczycielem. W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami było, iż S. M. nie jest nauczycielem, a jego kandydatura na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w [...] została ustalona przez Wójta Gminy Skarbimierz, po bezskutecznie przeprowadzonym konkursie, z uwzględnieniem opinii rady pedagogicznej. Wójt Gminy Skarbimierz w podstawie zaskarżonego zarządzenia, powołał treść art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Podstawą zaskarżenia aktu było natomiast pominięcie dyspozycji art. 36 ust. 2 wymienionej ustawy, która miała zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Wykładnia art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący, w tym przypadku Wójt Gminy Skarbimierz, jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór, to jest kuratora oświaty, każdorazowo w sytuacji, gdy kandydatem na stanowisko dyrektora jest osoba niebędąca nauczycielem. Norma ta ma charakter bezwzględny, a jej naruszenie czyni postępowanie w przedmiocie wyboru dyrektora wadliwym. Bez znaczenia jest przy tym, czy osobie niebędącej nauczycielem powierzono stanowisko dyrektora w drodze konkursu, czy też na skutek samodzielnej decyzji organu prowadzącego, albowiem wymóg dotyczący wystąpienia o opinie w obydwu przypadkach jest dla organu tożsamy. Słusznie wywodził Wójt Gminy Skarbimierz, iż po zmianie ustawy o systemie oświaty, wprowadzonej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.) nie jest już wymagana zgoda kuratora oświaty, celem powołania osoby niebędącej nauczycielem na stanowisko dyrektora szkoły. Jednakże w obecnym brzmieniu przepis art. 36 ust. 2 wymienionej ustawy obliguje do zasięgnięcia opinii tego organu, przed powołaniem wybranego kandydata. Wymogi dotyczące postępowania w zakresie powołania takiej osoby na stanowiska dyrektora uzasadnione są nieco innymi celami, niż w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Wydanie przez kuratora oświaty opinii w sprawie wiąże się nie tylko z umożliwieniem mu wyrażenia stanowiska, ale ma również służyć pomocą organowi prowadzącemu. Co istotne, opinia stanowi wyraz swobodnej oceny kwalifikacji kandydata, dokonanej w świetle innych okoliczności, przez obiektywny i profesjonalny organ. Dzięki tej procedurze kurator oświaty może przedstawić własne argumenty, co do właściwości kandydata, zwrócić uwagę na aspekty, które mogły ujść uwadze organowi prowadzącemu, dać asumpt do dodatkowych wniosków. Wprawdzie opinia kuratora oświaty nie jest wiążąca dla organu, jednak nie oznacza to, iż ów etap procedury można w ogóle pominąć. Nie ma znaczenia fakt, iż ustawodawca nie nadał stanowisku kuratora oświaty formy prawnej decyzji czy postanowienia, na co powoływano się w odpowiedzi na skargę. Podstawowym założeniem procedury nie jest bowiem uzyskanie wiążącego rozstrzygnięcia, a opinii uprawnionego organu. Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na uchybieniu wymogom procedury wydania zarządzenia, w szczególności niezastosowanie się do dyspozycji art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz pominięcie owego przepisu w podstawie prawnej zarządzenia. Rację ma strona skarżąca, iż powierzając stanowisko dyrektora S. M., niebędącemu nauczycielem, Wójt Gminy Skarbimierz działał bez podstawy prawnej, albowiem był zobowiązany do uprzedniego zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przedstawione stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, a jako przykład powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1019/09, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl. Reasumując, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzone naruszenie prawa jest istotne, albowiem narusza normę o charakterze bezwzględnym, stanowiącą jeden z wymogów trybu powierzenia stanowiska dyrektora placówki szkolnej osobie niebędącej nauczycielem. Sąd stwierdził zatem nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz określił, iż zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, a to na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.