I SA/Wa 1272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako kpa), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B. F. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w obrębie P., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], zinwentaryzowanej w grupie I, w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] opisaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 1998r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej m.in. działek nr [...] i [...] wystąpił B. F. (dalej jako skarżący). Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 61a § 1 i 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. uznając, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do ww skomunalizowanej nieruchomości, a zatem nie ma legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności ww decyzji, oraz że przymiot ten nie przysługiwał mu w postępowaniu komunalizacyjnym. Podał, że skarżący nie przedstawił dowodów, poświadczających tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. a według dokumentów właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Organ przywołał art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Minister stwierdził, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej i wyjaśnił, że Skarb Państwa stał się właścicielem działek nr [...] i [...] na podstawie decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości z dnia [...] listopada 1989 r. [...], dotyczącej podziału działki [...] i działki nr [...] m.in. na działki o nr [...] –[...]. W wyniku podziału doszło do wydzielenia działek [...] i [...] pod drogi publiczne, za które decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1993 r.; znak: [...], ustalono na rzecz Pana B. F. odszkodowanie. Według organu powyższe dowodzi, że w dniu komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., tytułem prawnym do spornej nieruchomości legitymował się Skarb Państwa, co oznacza, że działki nr [...] i [...] podlegały komunalizacji w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Ustosunkowując się do twierdzenia, iż drogi te mają charakter dróg wewnętrznych i nie podlegają przejęciu w oparciu o przepisy art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości organ wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowanym w skardze postanowieniem było zbadanie legitymacji skarżącego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 kpa organ orzeka wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących sprawy w tym w szczególności nie może badać legalności decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości Urzędu Gminy K., na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem spornych nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez brak aktu prawnego tj. zarządzenia Wojewody [...] o zaliczeniu dz. [...] i dz. [...] do kategorii dróg gminnych oraz nieważność uchwały Rady Gminy K. [...] o wykazie dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, iż drogi wydzielone w wyniku podziału dokonanego w 1989r. nie mają charakteru dróg publicznych a zatem nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa gdyż wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cel publiczny a drogi wewnętrzne nie mają takiego charakteru. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jego podstawę prawną stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka, jak wskazano, wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, gdyż organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy właścicielem objętych wnioskiem nieruchomości był Skarb Państwa. Powyższe ustalenia organu były przedmiotem oceny tut. Sądu w zakończonej wyrokiem z dnia 9 września 2014r. sprawie I SA/Wa 2743/13 dotyczącej skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za działki gruntu wydzielone w 1989r. pod drogi publiczne (dz [...]). W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika choćby ze sformułowanych w skardze zarzutów, skarżący kwestionuje w istocie legalność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której skutkiem było odjecie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Powyższe nie mogło być przedmiotem oceny organu administracji orzekającego w zakresie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny tut. Sądu. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sąd badał bowiem jedynie mające procesowy charakter postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i, co oczywiste, nie mógł we własnym zakresie ustalać czy inne ostateczne decyzje administracyjne pozbawiające skarżącego statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności organ (a w konsekwencji i Sąd) nie mógł uwzględnić zarzutu, iż w dacie komunalizacji według danych z księgi wieczystej właścicielem ww działek był skarżący a nie Skarb Państwa. Skutek przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następował bowiem z mocy samego prawa, a wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.