II OSK 1479/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 559/14 w sprawie ze skarg I.R., G.B, M.R., K.F, M.F, B.K. oraz M.P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu solidarnie na rzecz I.R., G.B, M.R., K.F, M.F, B.K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1479/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargi I.R., G.B., M.R., K.F., M.F., B.K. oraz M.P. i uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., nakazał I.R., G.B., M.R., M.P., K.F., B.K., M.F. i Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta O. dokonać rozbiórki budynku z czterema boksami garażowymi, zlokalizowanego przy ul. [...] w O.. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, gdyż Wojewoda O., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w O. z dnia [...] kwietnia 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. pozwolenia na budowę czterech boksów garażowych w Opolu przy ul. [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniało zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 50- 51 P.b. Organ wskazał, że obiekt jest budynkiem jednokondygnacyjnym, z czterema boksami garażowymi, konstrukcji murowanej, z cegły pełnej. Nie stanowi on odrębnego od gruntu przedmiotu własności, a poszczególne boksy garażowe w budynku nie zostały formalnie wyodrębnione i nie mogą być traktowane jako oddzielne obiekty budowlane, gdyż posiadają wspólny fundament i dach. Właścicielami działki nr [...], na której znajduje się boks nr 1 i połowa boksu nr 3, są E i M R. oraz M.B., działka nr [...] (boks nr 2) jest własnością M.P. działka nr [...], na której znajduje się połowa boksu nr 3 i ok. 75% boksu nr 4, należy do Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] (25% boksu nr 4) - do K.F., B.K. oraz M.F. Dalej organ podał, że inwestorem budowy było przedsiębiorstwo komunalne - MPGKiM w O., gdyż to na wniosek i rzecz tego podmiotu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Jego kontynuatorem prawnym jest Gmina O., gdyż MPGKiM stanowiło następnie jednostkę budżetową Gminy, zlikwidowaną w 1999 r. Z kolei osobami, które wystąpiły z inicjatywą budowy boksów garażowych, byli T.D., H.P., S.B. i R.W.. Zawarli oni z MPGKiM umowy dzierżawy terenu, na którym powstały boksy, finansowali ich budowę i następnie faktycznie z nich korzystali. Oceniając dopuszczalność legalizacji - po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej P.b. - organ wskazał, że legalizacja obiektu jest niemożliwa z uwagi na niezgodność lokalizacji budynku z ustaleniami obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zgodnie z § 86 ust. 2 uchwały budynek nie zalicza się do żadnej z kategorii obiektów dopuszczonych na tym terenie, oznaczonym symbolem 2 KS, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów obsługi parkingu, zespołu garaży kubaturowych, murowanych, w formie ciągów minimum pięciostanowiskowych. Wyjaśniając przyczyny ustalenia jako adresatów nakazu rozbiórki obecnych właścicieli nieruchomości, organ stwierdził, że nie można nałożyć obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej na inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu, gdyż ten brak skutkuje niemożliwością wykonania decyzji. Odwołania od ww. decyzji złożyli M.P. oraz I i M R., G.B., K.F., B.K. i M.F. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że art. 52 P.b. określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami, przy czym przepis ten jest skonstruowany na zasadzie alternatywy, zatem w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Przywołując szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych organ stwierdził, że podkreśla się w nich konieczność skierowania nakazu rozbiórki w pierwszej kolejności do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Niewątpliwie pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie ustalenia kręgu adresatów decyzji, organ odwoławczy wskazał na niejednolitość poglądów w przedmiocie stosowania art. 52 P.b. i dopuszczalności skierowania nakazu rozbiórki do inwestora niedysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, na której taki obiekt został wybudowany. W związku z tym uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem ww. przepisu. Organ I instancji działał w granicach przewidzianych przez prawo i w skomplikowanym stanie faktycznym dokonał wyboru jednego z rozstrzygnięć dopuszczonych przez przepisy P.b., a także w sposób przekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Nie naruszył przy tym art. 7 k.p.a. przez brak ustaleń co do posiadania przez Gminę O. tytułu prawnego do wykonania rozbiórki garaży, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby strony przed organem I instancji wyrażały wolę polubownego rozwiązania kwestii rozbiórki garaży. Natomiast przedstawione wraz z odwołaniem pisemne oświadczenie odwołujących o użyczeniu należących do nich działek Gminie O. w celu wykonania rozbiórki garaży nie istniało w chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Na decyzję ostateczną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli I.R., G.B., M.R., K. F., B.K., M.F. oraz M.P. Uwzględniając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że organy nie rozpoznały sprawy sposób wyczerpujący, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji, podejmując decyzję w trybie art. 51 P.b. bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, przedwcześnie uznały na podstawie art. 52 tej ustawy, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki budynku powinien zostać skierowany do wszystkich obecnych właścicieli nieruchomości, na których znajdują się sporne garaże. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie podstawowe znacznie miało jednoznaczne ustalenie sprawcy samowoli budowlanej, a więc inwestora budowy. Przepis art. 17 P.b. wymienia inwestora wśród uczestników procesu budowlanego. Stosownie do art. 28 ustawy to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Choć P. b. nie zawiera legalnej definicji inwestora, to przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Inwestorem może być nie tylko właściciel działki, na której realizowana jest inwestycja, ale również posiadacz samoistny, a nawet zależny. Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowe i jednoznaczne ustalenie inwestora w postępowaniu dotyczącym oceny legalności robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego ma istotne znaczenie dla ustalenia, kto powinien być adresatem obowiązków nałożonych w postępowaniu naprawczym w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma również znaczenie dla ustalenia stron tego postępowania i adresata decyzji. Zgodnie bowiem z art. 52 P.b. do dokonania czynności nakazanych decyzją wydaną na podstawie art. 48 i art. 51 zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Określona w tym przepisie kolejność adresatów nakazów wynikających z decyzji nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności kierować je należy do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej. Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie można zaakceptować stanowiska organów, że okoliczności faktyczne uzasadniają konieczność skierowania nakazu wynikającego z decyzji wyłącznie do aktualnych właścicieli nieruchomości, na których posadowiony jest sporny budynek. Skoro art. 52 P.b. wymienia adresatów decyzji w sposób alternatywny, to prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu zależy w każdym przypadku od ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Możliwa do zaakceptowania jest więc również sytuacja, w której do likwidacji samowoli budowlanej może być zobowiązany inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, ale faktycznie posiadający tę nieruchomość. Nie można też wykluczyć możliwości nałożenia nakazu na inwestora i właściciela nieruchomości, czy też na następców prawnych tych podmiotów albo aktualnego zarządcę obiektu budowlanego. Możliwości takie trzeba dokładnie rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany na kilku nieruchomościach, które były przedmiotem wywłaszczenia i aktualnie zostały zwrócone ich właścicielom, każda z tych nieruchomości stanowi przedmiot odrębnej własności, a ponadto budowa nastąpiła bez woli właścicieli, z których część wskazuje na brak posiadania nieruchomości i jednocześnie ujawnia wolę udostępnienia ich w celu dokonania rozbiórki. W ocenie Sądu w pewnych szczególnych okolicznościach nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do inwestora również wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy samowolnie roboty budowlane wykonane zostały bez zgody właściciela. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażało na koszty i dolegliwą procedurę, a z drugiej strony - stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za popełnioną samowolę budowlaną. Sąd I instancji wskazał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy, kto był w istocie inwestorem budowy. Jako inwestora wskazano MPGKiM w O., czyli podmiot wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu garażowego. Tymczasem materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz dokumentacja w postaci m. in. pism MPGKiM w O., umów dzierżawy, czy protokołów uzgodnień, dostarcza informacji, że faktycznymi inwestorami budowy mogły być osoby prywatne, tj. T.D., H.P., S.B. i R.W. Organy nie poddały właściwej ocenie treści powyższych dokumentów, które świadczą, że osoby te zrealizowały budowę ze środków własnych, a następnie przejęły zarząd nad powstałymi garażami. W świetle tego za stojące w sprzeczności z zebranymi dowodami pozostaje stanowisko, że inwestorem był MPGKiM w O. W szczególności organy nie wykazały, że podmiot ten był faktycznie odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowlanego i wykonanie spornego obiektu oraz że sfinansował tę budowę. Natomiast fakt, że wystąpił on o pozwolenie na budowę - do czego zresztą nie był uprawniony - oraz uzyskał stosowną decyzję, która obecnie została wyeliminowana z porządku prawnego, nie przesądza jeszcze, że może zostać uznany za inwestora w rozumieniu P.b. Z kolei brak wyjaśnienia roli osób prywatnych w procesie realizacji budowy świadczy o naruszeniu obowiązku rozpoznania sprawy w całości. Sąd wskazał także na konieczność ustalenia, czy wskazane wyżej osoby prywatne były w istocie inwestorami, a nie jedynie wykonawcami robót budowlanych realizowanych na zlecenie MPGKiM w O. Z decyzji nie wynika, by organy, uznając za inwestora MPGKiM w O. i przyjmując, że Gmina O. jako jego następca prawny nie może być adresatem nakazu rozbiórki, rozważały kwestię posiadania przez inwestora zgody właścicieli nieruchomości na wybudowanie spornego obiektu. Brak takiej zgody jest szczególną okolicznością, której zaistnienie powoduje dopuszczalność skierowania nakazu rozbiórki do inwestora, bądź jego następcy prawnego nawet w sytuacji, gdy nie dysponują oni nieruchomością w dacie wydania nakazu. Z decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynika natomiast, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że pozwolenie to zostało wydane, choć MPGKiM w O. nie wykazało prawa do dysponowania nieruchomościami. Wprawdzie ustalenia dokonane w tym odrębnym postępowaniu nie są wiążące dla organów przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, jednak okoliczności te powinny zwrócić uwagę organów na konieczność ustalenia, czy nie zaistniała okoliczność mająca wpływ na dopuszczalność skierowania nakazu rozbiórki do inwestora lub jego następcy prawnego pomimo braku dysponowania przez nich aktualnie prawem do nieruchomości. Brak wyjaśnienia tej kwestii mógł mieć zatem wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie prawidłowego ustalenia adresata decyzji. Bez jej wyjaśnienia nie można bowiem uznać za usprawiedliwione skierowanie nakazu rozbiórki do skarżących z pominięciem prawidłowo ustalonego inwestora, czy też jego następców prawnych. Jako nieprawidłowe, w ocenie Sądu, należało ponadto uznać pominięcie przez organ odwoławczy faktu, że część obecnych właścicieli nieruchomości, na których znajduje się budynek garażowy, tj. I.R., G.B., M.R. ,K.F., M.F., i B.K., wyraziło wolę udostępnienia nieruchomości w celu dokonania rozbiórki podmiotowi uznanemu przez organ za następcę prawnego inwestora. Brak wyjaśnienia kwestii możliwości uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane z wykonaniem nakazu rozbiórki podważa pogląd organów, że nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora mogłoby powodować, że byłby on niewykonalny. Jeśli bowiem właściciele udzielają inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomościami w celu wykonanie robót rozbiórkowych, to nie można uznać, że wykonanie nakazu przez inwestora nie jest możliwe. W takim przypadku na przeszkodzie nałożenia nakazu na inwestora nie stoi brak zgody M.P. - właścicielki jednej z nieruchomości, na których posadowiony jest budynek objęty nakazem, na jej udostępnienie inwestorowi. Jeśli bowiem nieruchomości stanowią odrębny przedmiot własności, to nic nie stoi na przeszkodzie nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora w zakresie nieruchomości, co do których ma on prawo do dysponowania nimi, a w zakresie nieruchomości, do których takie prawo nie zostało mu udzielone – na właściciela tej nieruchomości. Nie można też wykluczyć nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora. Istotne w tym zakresie jest uwzględnienie stanu faktycznego sprawy i wynikającej z nich realnej możliwości wykonania nakazu rozbiórki, a także tego, że obowiązkiem w pierwszej kolejności powinien być obciążony sprawca samowoli budowlanej. Sąd Wojewódzki wskazał także, że pomimo służącego skarżącym prawa własności nieruchomości, faktycznie nie są ich posiadaczami. I.R., G.B., M.R., K.F., M.F. i B.K. w odwołaniu wskazali, że nie mają możliwości wykonania nakazu rozbiórki garaży, gdyż znajdują się one w posiadaniu osób, które je wybudowały oraz osób, które przejęły od nich posiadanie. Tym bardziej przemawia to za koniecznością ustalenia, czy wszystkie osoby, które mogłyby zostać uznane za inwestorów garaży, nadal nimi dysponują, co rzutowałoby także na możliwość wykonania przez nich obowiązku rozbiórki poszczególnych ich części. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wniósł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 52 P.b., poprzez wadliwe przyjęcie, że na gruncie tego przepisu nie jest możliwe wskazanie wymienionych w decyzjach osób jako adresatów nakazu rozbiórki obiektu, a organy winny prowadzić postępowanie celem ustalenia właściwego pierwszeństwa któregoś z wymienionych w niniejszym przepisie podmiotów, ze wskazaniem na inwestora. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 52 P.b. nie nasuwa wątpliwości. Zastosowanie łącznika "lub" jest powszechnie interpretowane jako tzw. alternatywa łączna, co upoważnia do zastosowania określonych sankcji do wszystkich wymienionych podmiotów, tylko niektórych z nich lub tylko jednego, w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Przepis ten nie zawiera również żadnych wskazówek co do kolejności, czy pierwszeństwa podmiotów w nim wymienionych w odniesieniu do realizacji nałożonych obowiązków. Wybór motywowany jest wyłącznie ustaleniami poczynionymi w sprawie, a kluczową kwestią jest potencjalna możliwość wykonania nałożonych nakazów. Organ winien zatem kierować się przede wszystkim tym, aby nakaz kierować do podmiotu, który posiadając tytuł prawny, będzie w stanie rzeczywiście wykonać orzeczone nakazy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.R., G.B., M.R., K.F., M.F. i B.K. wnieśli o jej oddalenie, a M.P. zajęła stanowisko w sprawie, negując prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną, stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wyłącznie przepisów prawa materialnego: art. 52 P.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że w oparciu o ten przepis nie jest możliwe wskazanie wymienionych w zaskarżonych decyzjach osób jako adresatów nakazu rozbiórki spornego obiektu, a organy winny prowadzić postępowanie celem ustalenia właściwego pierwszeństwa któregoś z wymienionych w ww. przepisie podmiotów, ze wskazaniem na inwestora. Tymczasem wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Stosownie do art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12). Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że decyzje, o których mowa w art. 52 P.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90 P.b.). Inwestor bowiem, jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 ustawy), jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 ustawy), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11). Inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej (A.Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, str. 746). Oczywiście rację należy przyznać organowi, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 P.b. w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, może czynić taką decyzję niewykonalną, to jednak w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08). Natomiast w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Ke 506/07). Wówczas skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11). Wszystkie te aspekty odnoszące się do adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obszernie wyjaśnił Sąd I instancji w kontekście konieczności dokonania przez organy nadzoru budowlanego dokładnego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych. Dotyczyło to szczególnie niniejszej sprawy, w której status inwestora został przez organy przyznany Gminie O., jako następcy nieistniejącego już podmiotu, który wskazany został w decyzji z 1987 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę jako wnioskodawca i inwestor. Tymczasem Sąd Wojewódzki wykazał, że ustalenie takie jest wątpliwe, skoro pomysłodawcami, organizatorami i finansującymi budowę zespołu 4 garaży były osoby fizyczne, które są znane organom i do tego nie kwestionują tych faktów. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wobec oświadczeń złożonych przez właścicieli 3 garaży o udostępnieniu nieruchomości właściwemu podmiotowi (inwestorowi) w celu dokonania rozbiórki, teza o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę jest nieuprawniona. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że oświadczenia takie zostały złożone już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy musi taką okoliczność uwzględnić, rozpoznaje bowiem sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Zatem to przede wszystkim wady w dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych legły u podstaw uwzględniania skarg przez Sąd I instancji. Znalazło to zresztą wyraz we wskazanej w uzasadnieniu wyroku podstawie prawnej uchylenia decyzji organów obydwu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd wskazał wprawdzie także na naruszenie przez organy art. 52 P.b., co spowodowało także wskazanie w podstawie wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a), jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dobitnie, że organy naruszyły art. 52 P.b. poprzez określenie adresatów decyzji o rozbiórce, mimo niewystarczających do tego ustaleń. Oznacza to, że postawienie w skardze kasacyjnej jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli art. 52 P.b., w sytuacji gdy Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na ocenie, że organy nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych do wydania rozstrzygnięcia, nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09. Skoro zatem w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.