II SA/Łd 843/14

Dnia 12 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 roku sprawy ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości oddala skargę. LS Uchwałą nr LXI/330/14 z dnia 28 marca 2014 r. Rada Miejska w D. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", wyraziła zgodę na wydzierżawienie przez Koło Wędkarskie w Działoszynie., na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 391 o pow. 0,5954 ha, 375 o pow. 1,7531 ha i część działki 365 o pow. 1.5319 ha położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] Działoszyn.(miasto), działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,8732 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] Działoszyn(miasto) oraz działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 454 o pow. 3,40 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] Działoszyn (wieś) będących własnością Miasta i Gminy Działoszyn. W dniu 14 lipca 2014 r. C.M. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wspomnianą wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej dzierżawy działki oznaczonej nr ewidencyjnym 391 o powierzchni 0,5954 ha obręb nr [...] Działoszyn miasto oraz zasądzenie kosztów postępowania, z powodu naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. Zdaniem strony skarżącej uchwała została podjęta bez uwzględnienia wymogów art. 37 ust. 4 u.g.n., w sytuacji gdy również skarżący starał się o jej dzierżawę lub kupno. W dniu 19 maja 2014 r. skarżący zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską w D. do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia 9 lipca 2014 r. Rada Miejska w Działoszynie nie udzieliła odpowiedzi i nie zmieniła uchwały. Podejmując rzeczoną uchwałę dotyczącą dzierżawy działek, w tym działki oznaczonej nr ewidencyjnym 391 o powierzchni 0,5954 ha obręb nr [...] Działoszyn (miasto), Rada Miejska w Działoszynie. nie rozpoznała właściwie wszystkich okoliczności sprawy i wzięła pod uwagę tylko jedną stronę pomijając starania skarżącego o nabycie działki. Skarżący wielokrotnie występował do Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn. w sprawie kupna wymienionego terenu lub wznowienie formalnej dzierżawy gdyby kupno było w aktualnym momencie niemożliwe. Oczekiwał na odpowiedź w sprawie spisania umowy dzierżawy jak wynikało to z treści pisma z dnia 14 października 2013 r. Podniósł, że jest właścicielem łąki nr 388, której przedłużeniem na najdłuższym odcinku w sąsiedztwie jest łąka o nr 391. Łąka ta jest niezbędna dla poszerzenia gospodarstwa rolnego skarżącego i poprawy zagospodarowania. Stanowiła ona we wcześniejszym okresie dzierżawę od Miasta i Gminy Działoszyn i cały okres pozostaje w gospodarstwie, które skarżący odziedziczył. Intencją ustawy o zagospodarowaniu rolnym jest wydzierżawianie nieruchomości rolnej osobie, która posiada gospodarstwo rolne pozostające w sąsiedztwie danej działki. Gmina nie odpowiedziała na pismo skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r. i nie wyjaśniła powodów takiego postępowania, między innymi nie poinformowała w jaki sposób spełniła wymóg art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący trybu postępowania w przypadku dzierżawy. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nie zgodził się z jej zarzutem o naruszeniu art. 37 ust. 4 u.g.n, twierdząc że Rada Miejska w Działoszynie wypełniła normę zawartą w tym przepisie, ponieważ uchwała dotyczy wyrażenia zgody na wydzierżawienie na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości będącej własnością Miasta i Gminy Działoszyn. Ponadto w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 50 § 1 ab initio p.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Warunek ten w przypadku skarżącego nie został spełniony. Interes skarżącego polega na objęciu w posiadanie działki będącej własnością Miasta i Gminy Działoszyn dla poszerzenia gospodarstwa rolnego i poprawy zagospodarowania. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo pierwszeństwa do nieruchomości. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że przejął gospodarstwo po ojcu w 1980 r. Nie posiada aktu prawnego – umowy dzierżawy spornej działki nr ewid. 391. Wyjaśnił nadto, że nie uiszczał podatku od tej działki. Posiada oświadczenia sąsiadów, którzy potwierdzają użytkowanie gospodarstwa w tym spornej działki jako pastwiska dla krów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi C.M. jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie przez Koło Wędkarskie w Działoszynie na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 391 o pow. 0,5954 ha, 375 o pow. 1,7531 ha i część działki 365 o pow. 1.5319 ha położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w Działoszynie (miasto), działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 384 o pow. 0,8732 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] Działoszyn (miasto) oraz działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 454 o pow. 3,40 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] Działoszyn (wieś) będących własnością Miasta i Gminy Działoszyn, w części dotyczącej wydzierżawienia działki nr ewid. 391. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie sądu skarga C.M. spełnia wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Została bowiem wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez wątpienia dotyczy również aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, co zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 (publ. ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50), w której stwierdzono, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Wprawdzie rzeczona uchwała dotyczyła sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu, niemniej jednak pozostaje ona w pełni aktualna w przypadku uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2229/11 (Lex nr 1133957, G.Prawna. 2012/81/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje, że właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć do sądu. Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2143/11 – Lex nr 1136662, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851, 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11 – Lex nr 1123130, 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2373/11- Lex nr 1110180, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1333/11 – Lex nr 965179, 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 – 1331533, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094). Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, iż skarżącemu w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, w tym w szczególności do działki nr ewid. 391, ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Skarżący nie wykazał także, aby stan ten uległ zmianie po podjęciu zaskarżonej uchwały. Swój interes prawny C.M. błędnie upatruje w zamiarze nabycia nieruchomości nr 391 od Miasta i Gminy Działoszyn w drodze umowy kupna-sprzedaży bądź poprzez zawarcie umowy dzierżawy, celem poszerzenia własnego gospodarstwa rolnego i poprawy jego zagospodarowania, którą to nieruchomość – jak sam przyznał w trakcie rozprawy – bezumownie użytkował jako pastwisko dla krów, nie płacąc przy tym żadnego podatku od tej działki. Źródłem interesu prawnego skarżącego niewątpliwie nie może pozostawać również okoliczność, że jest on właścicielem nieruchomości nr ewid. 388, dotychczas wykorzystywanej jako łąka, która graniczy bezpośrednio z działką nr 391, objętą regulacjami zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji bezspornie źródłem jego interesu prawnego nie może być przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. który stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Podsumowując uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie - wbrew przekonaniu skarżącego - nie narusza przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego nie ma on legitymacji do jej zaskarżenia. W przypadku skarżącego – jak słusznie zauważył organ – można mówić, co najwyżej o interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, które sąd w pełni aprobuje i uważa za aktualne także w realiach rozpoznawanej sprawy, że sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2110/10 - Lex nr 852036). Brak legitymacji skargowej po stronie C.M. wyklucza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z tych powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB