II GSK 653/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 1206/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia 19 [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r. odrzucił skargę A. M. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia 19 [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu "Zakup nieruchomości wraz z niezbędnym wyposażeniem w celu rozbudowy działalności przedsiębiorstwa P.P.H.U. A. M. o usługi hotelowo-gastronomiczne" Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. A. M. w dniu 7 [...] 2009 r. zawarła z Województwem [...] – reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...], pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 - umowę o dofinansowanie projektu, realizowanego w ramach osi priorytetowych I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego – "Zakup nieruchomości wraz z niezbędnym wyposażeniem w celu rozbudowy działalności przedsiębiorstwa P.P.H.U. A. M. o usługi hotelowo-gastronomiczne". Zarząd Województwa [...], uchwałą z dnia 19 [...] 2014 r., nr [...], zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia 26 [...] 2009 r. zdecydował o rozwiązaniu umowy na dofinansowanie projektu, zawartej ze skarżącą w dniu 7 [...] 2009 r., z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, powołując się na postanowienia § 16 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 przedmiotowej umowy. W dniu 6 [...] 2014 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Województwa [...] o usunięcie naruszenia prawa, a 17 [...] 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, że przedmiotowa sprawa, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu jest jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego – Zarządu Województwa [...] - zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Adresowana jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Z tego więc względu Sąd I instancji uznał się za niewłaściwy do orzekania w niniejszej sprawie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie A. M. wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i2 p.p.s.a zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art.7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013r.,poz.267) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy 2. art. 3 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 30b ust.1 oraz art.30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju( Dz. U z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację w przedmiotowej sprawie 3. art.58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez odrzucenie skargi pani A. M. jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz.483) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej 2. art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz.483) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie przez organ zawartej w niniejszym przepisie dyspozycji 3. art.32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.(Dz.U. 1997 nr 78 poz.483) - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a także błędną interpretację polegającą na naruszeniu przedstawionej w nim dyspozycji 4. art.45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz.483) - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw 5. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz.U 1993 nr 61, poz. 281) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że brak odpowiedzi organu na pismo z dnia 30 [...] 2014 r. zatytułowanego "wezwanie do naruszenia prawa" można [...] uznać za informację o negatywnym przebiegu procedury odwoławczej w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r., jak również fakt, iż uchwała Zarządu Województwa [...] jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tak więc na podstawie przepisów szczególnych, w przedmiotowej sprawie przewidziana została kontrola sądowo administracyjna. Dalej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Naruszenia wyżej wymienionych przepisów Konstytucji skarżąca upatruje w naruszeniu zasady równości stron poprzez odrzucenie jej skargi przez WSA w Rzeszowie. W piśmie z dnia 4 [...] 2015 r., zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" Zarząd Województwa [...] wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę A. M. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 19 [...] 2014 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu "Zakup nieruchomości wraz z niezbędnym wyposażeniem w celu rozbudowy działalności przedsiębiorstwa P.P.H.U. A. M. o usługi hotelowo-gastronomiczne" uznając się za niewłaściwy do rozstrzygania sporu w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 19 [...] 2014 r. odpowiada prawu. Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu Sąd I instancji uznał, że przepis ten powinien mieć zastosowanie, gdyż, przedmiotowa sprawa nie była sprawą administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., ze względu na charakter zaskarżonej czynności. Sąd I instancji, wyraził pogląd, że uchwała Zarządu Województwa na którą została złożona skarga, stanowiła wypowiedzenie umowy, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wszelkie zaś kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do wypowiedzenia umowy, powinny być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 30b ust.1 oraz art.30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym aktem prawnym, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującym sądowoadministracyjną kontrolę wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć jest między innymi znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., zwana dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), co wynika wprost z art. 30c ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju kontroli sądowoadministracyjnej podlega uchwała instytucji zarządzającej o negatywnej ocenie projektu (art. 30 b i art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), po wyczerpaniu przez zainteresowane strony procedury odwoławczej, przewidzianej przepisami tej ustawy. Podstawą przyznania beneficjentowi środków na realizację zgłoszonego przez niego projektu stanowi, co do zasady, umowa zawarta przez niego z instytucją zarządzającą lub instytucją wdrażającą, co wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Określa ona również warunki dofinansowania projektu, prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ustawa nie przewiduje jednak, że realizacja tych umów podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych. Analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie pozostawia więc wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. administracyjno – cywilnie. Sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku), sądy powszechne właściwe są natomiast na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest więc ustalenie, czy dany projekt na władczym etapie postępowania konkursowego nie został oceniony w sposób naruszający prawo, co wynika z treści art. 30c ust.3 pkt 1-3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawierającego katalog sposobów rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po ostatecznym rozpatrzeniu danego projektu, prowadzącym bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako na podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego. Na cywilnoprawny charakter postępowania dotyczącego udzielenia dofinansowania (drugiego etapu) wskazują również orzeczenia NSA – wyrok z 8 czerwca 2006 r. sygn.akt II GSK 63/06, z 10 lutego 2010 r. sygn.akt II GSK 86/10, postanowienie z 20 grudnia 2007 sygn.akt II GSK 267/07, z 18 października 2007 r. sygn.akt II GSK 199/07, z 13 października 2009 r. sygn.akt II GSK 844/09) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn.akt III CZP 9/13. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, gdyż zaskarżona uchwała nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej i tym samym nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy iż jest on całkowicie chybiony. Skarżąca podnosi jego niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie przez Sąd I instancji, podczas gdy Sąd ten nie interpretował oraz nie zastosował wymienionych przez skarżącą przepisów. Wskazanie przepisów k.p.a. jest więc zupełnie niezrozumiałe. Dodatkowo skoro autor skargi kasacyjnej wskazanych ogólnych przepisów procedury administracyjnej nie powiązał z zarzutem naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, to taki zarzut, jako wadliwie postawiony, uchyla się od merytorycznej oceny sądu kasacyjnego. Z powyższych wywodów dotyczących kognicji sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednoznacznie wynika, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – wskazanych w niej artykułów Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał się za niewłaściwy do rozstrzygania niniejszej sprawy wskazując jednocześnie, iż właściwym jest sąd powszechny. Tym samym, prawo skarżącej do sądu, do równego traktowania itd. nie zostało naruszone. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku