II SAB/Kr 385/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] G. M. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu administracyjnego w sprawie znak [...] w terminie do dnia 28 lutego 2015 r. II. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.P. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , zarzucając mu rażące przekroczenie terminów załatwienia spraw prowadzonych pod sygnaturą [....] oraz [....] . Skarżąca podniosła, że organ nie podjął skutecznych działań w celu wydania decyzji, a wyznaczając inwestorom dodatkowe, długie terminy do przedłożenia dokumentów, które już znajdują się w aktach sprawy, w żaden sposób nie zmierza do szybkiego załatwienia powyższych spraw, które trwają już kilkanaście lat. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny organowi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyjaśnił, że opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy nastąpiło nie wskutek ignorowania przepisów prawa, a wskutek obiektywnych trudności spowodowanych natłokiem spraw prowadzonych przez organ oraz systematycznie zwiększającym się stopniem ich skomplikowania. Organ podkreślił, że skład osobowy urzędu nie uległ powiększeniu. Wyjaśnił także, że w związku z brakiem możliwości terminowego załatwienia wszystkich spraw organ skupia się na rozstrzygnięciu spraw, które mogą wiązać się z zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Organ zaznaczył, że sprawa jest najwyższym stopniu skomplikowana, konieczna jest ocena dokumentów sprzed wielu lat. Ocenie podlegają fakty i zdarzenia, które mogą być interpretowane w wieloraki sposób. Organ wskazał, że ponownie analizując sprawę, wydał w dniu 11 sierpnia 2014r. postanowienie - na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane - w którym to postanowieniu określono termin dostarczenia żądanych dokumentów na 120 dni. Termin ten jeszcze nie upłynął, a wbrew twierdzeniom skarżącej dokumenty te nie znajdują się w aktach sprawy. W tej sytuacji – wobec tego że termin ten jeszcze nie upłynął – organ nie jest bezczynny. Nadto MWINB w K. rozpatrując zażalenie skarżącej na bezczynność organu uznał ze przypadek bezczynności nie zachodzi i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 organ przedłożył dokumenty stanowiące dalszą część akt administracyjnych – wniosek inwestora z 8 grudnia 2014r. oraz postanowienie i zawiadomienie z dnia 24 grudnia 2014r. Z postanowienia wynika, że nowy termin do złożenia dokumentów został wyznaczony nadzień 31 stycznia 2015r., natomiast z zawiadomienia wynika, że nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 28 lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga A.P. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie wyjaśnić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przesłał oddzielenie drugi egzemplarz skargi wraz z odpowiedzią na skargę, która dotyczyła postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego w postaci stacji gazowej LPG do sprawy znak [....] . Powyższa sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SAB/Kr 384/14 i została rozpoznana w dniu 18 grudnia 2014r. Z uwagi na powyższe w sprawie niniejszej kontroli Sądu poddane zostało postępowanie prowadzone pod sygnaturą [....] (dotyczące legalności budowy warsztatu samochodowego). Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r.). Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/14). Zdaniem Sądu zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestię terminów załatwiania spraw reguluje artykuł 35 k.p.a. I tak z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 266/12). Podnieść również należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu samochodowego bez decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, lokalizacja – B. przy ul. [....] na działce o nr [....] " w dniu 20 czerwca 2002r. W dniu 8 lipca 2002r. przeprowadzone zostały oględziny. Przez kolejne 10 lat nie były prowadzone żadne czynności i dopiero 17 lutego 2012r. zawiadomiono, że sprawa ta będzie rozpoznawana pod nową sygnaturą. W dniu 16 marca 2012r. wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę, 12 lutego 2013r. MWINB decyzję tę uchylił, a WSA w Krakowie oddalił skargę wyrokiem z dnia 19 lipca 2013r. Akta zostały zwrócone do organu w dniu 7 lutego 2014r. W dniu 11 sierpnia 2014r. organ wydał przywoływane w odpowiedzi na skargę postanowienie o obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 120 dni od doręczenia postanowienia. Wskazać też należy, że w aktach sprawy brak jest zażalenia złożonego przez skarżącą w trybie art. 37 Kpa, znajduje się tam jednak postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2014r. znak [....] , którym organ ten omówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 Kpa. Tym samym przyjąć należy, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczone. Od zwrotu akt do organu (7 lutego 2014r.) do dnia wydania postanowienia nie kończącego sprawy (14 sierpnia 2014r.) upłynęło ponad 7 miesięcy. Brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długim okresie należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Z akt sprawy nie wynika, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności. Podkreślenia wymaga, że podczas badanego czasokresu postępowania, organ, wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. nie wskazując przy tym także nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie takie przedłożone zostało dopiero na rozprawie i pochodzi z dnia 24 grudnia 2014r. Nawiązując w tym miejscu do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że wadliwa organizacja pracy urzędu nie usprawiedliwia opieszałości organu administracji i nie może usprawiedliwiać jego bezczynności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, czy też dużą ilością spraw. Obowiązkiem organu jest bowiem tak zorganizować pracę, by na bieżąco załatwiać sprawy będące w jego kompetencji. Dla zasadności skargi na bezczynność, co już zaakcentowano na wstępie, nie ma znaczenia także okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa (powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu administracyjnego w terminie 28 lutego 2015r., kierował się tym, że organ musi mieć realną możliwość załatwienia sprawy. Skoro organ przedłużył inwestorom termin do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, to nakazanie wydania decyzji przed upływem tego terminu lub w niedługim czasie po nim, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której naruszone byłyby z kolei interesy osób ubiegających się o legalizację samowoli budowlanej. Z tego względu Sąd zaakceptował termin, który organ sam wyznaczył w zawiadomieniu z dnia 24 grudnia 2014r. jako nowy termin załatwienia sprawy o orzekł jak w pkt. I wyroku. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14). W ocenie Sądu, bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i bierność organu, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. Zaznaczyć należy, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Ze względu na sposób działania organu (brak podejmowania praktycznie jakichkolwiek czynności w sprawie) i niczym nieusprawiedliwione długotrwałe prowadzenie postępowania skutkujące rażącym przekroczeniem przez organ terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 (słownie pięćset) złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Zgodne z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. z 2013 poz.89), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012r. wyniosło 3.521,67 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 35.216,70 zł. Wymierzając przedmiotową grzywnę Sąd wziął pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z bezczynnością organu oraz także i tą okoliczność, że postępowanie toczy się już od ponad dwunastu lat. Sąd stoi na stanowisku, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w ostatnim punkcie wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205§1 p.p.s.a.