II SAB/Kr 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w załatwieniu sprawy prowadzonej w postępowaniu znak: [...] I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); III. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zarzucając mu rażące przekroczenie terminów załatwienia spraw prowadzonych pod sygnaturą [...] oraz [...]. Skarżąca podniosła, że organ nie podjął skutecznych działań w celu wydania decyzji, a wyznaczając inwestorom dodatkowe, długie terminu do przedłożenia dokumentów, które już znajdują się w aktach sprawy, w żaden sposób nie zmierzał do szybkiego załatwienia powyższych spraw. Sprawy te trwają już kilkanaście lat. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie grzywny organowi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyjaśnił, że opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy nastąpiło nie wskutek ignorowania przepisów prawa, a wskutek obiektywnych trudności spowodowanych natłokiem spraw prowadzonych przez organ oraz systematycznie zwiększającym się stopniem ich skomplikowania. Organ podkreślił, że skład osobowy urzędu nie uległ powiększeniu. Wyjaśnił także, że w związku z brakiem możliwości terminowego załatwienia wszystkich spraw organ skupia się na rozstrzygnięciu spraw, które mogą wiązać się z zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Organ zaznaczył, że w dniu 16 marca 2012 r. wydał w sprawie decyzję. Na skutek odwołania od tej decyzji, a następnie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, akta sprawy zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 17 lutego 2014 r. Ponownie analizując sprawę organ musiał na nowo ustalić krąg stron postępowania, co okazało się utrudnione (z uwagi na zmianę właściciela oraz przedłużającą się odpowiedź pełnomocników inwestora na zadane pytania). Z uwagi na powyższe okoliczności organ stanął na stanowisku, że skarga wniesiona przez A. P. jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga A. P. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie wyjaśnić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przesłał oddzielenie drugi egzemplarz skargi wraz z odpowiedzią na skargę, która dotyczyła postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego w postaci warsztatu samochodowego do sygn. [...]. Powyższa sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SAB/Kr 385/14, a termin rozprawy został wyznaczony na dzień 8 stycznia 2015 r. Z uwagi na powyższe w sprawie niniejszej kontroli Sądu poddane zostało postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] (dotyczące legalności budowy stacji gazowej LPG). Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r.). Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/14). Zdaniem Sądu zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestię terminów załatwiania spraw reguluje artykuł 35 k.p.a. I tak z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 266/12). Podnieść również należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dotycząca wybudowania stacji gazowej (i warsztatu samochodowego) była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ został zobowiązany do wydania aktu administracyjnego w przedmiotowej sprawie już w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Kr 50/03. Podobnie orzekł Sąd wyroku z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 102/11, stwierdzając dodatkowo, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych po wydaniu przez Sąd ww. wyroku z dnia 28 października 2011 r., akta sprawy zostały zwrócone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 6 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r. znak: [...] ww. organ orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w postaci stacji gazowej. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po wydaniu ww. rozstrzygnięcia akta sprawy zostały zwrócone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 13 maja 2013r. Od tej zatem daty badana więc będzie bezczynność organu w niniejszej sprawie. Przebieg postępowania wskazuje, że pierwsze pismo po otrzymaniu akt z organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystosował w dniu 11 sierpnia 2014 r., a zatem po upływie ponad roku od momentu otrzymania akt sprawy. W piśmie tym organ zwrócił się do Z. N. z zapytaniem, czy nadal dzierżawi stację gazową i czy posiada do niej jakikolwiek tytuł prawny. Odpowiedź na ww. pismo wpłynęła do organu w dniu 30 września 2014 r. W dniu 22 września 2014 r. organ wystosował pismo o treści jw. także do G. K.. Zawiadomieniem z dnia 9 października 2014 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego. W dniu 30 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O. wydał decyzję znak: [...] o odmowie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w postaci stacji gazowej. Zaznaczyć należy, że postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie wniesione przez skarżącą na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 października 2014 r. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczone. Od zwrotu akt do organu (13 maja 2013 r.) do dnia wydania decyzji (30 października 2014 r.) upłynęło ponad 17 miesięcy, przy czym od chwili zwrotu akt do momentu podjęcia pierwszej czynności przez organ (11 sierpnia 2014 r.) 13 miesięcy. Brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długim okresie należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Z akt sprawy nie wynika, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności. Nadto, jak wynika z akt sprawy, organ, poza zwróceniem się do dwóch stron postępowania, nie podjął w zasadzie żadnych czynności w sprawie. Podkreślenia wymaga, że podczas badanego czasokresu postępowania, organ, wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. nie wskazując przy tym także nowego terminu jej załatwienia . Nawiązując w tym miejscu do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że wadliwa organizacja pracy urzędu nie usprawiedliwia opieszałości organu administracji i nie może usprawiedliwiać jego bezczynności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, czy też dużą ilością spraw. Obowiązkiem organu jest bowiem tak zorganizować pracę, by na bieżąco załatwiać sprawy będące w jego kompetencji. Dla zasadności skargi na bezczynność, co już zaakcentowano na wstępie, nie ma znaczenia także okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa (powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14). W ocenie Sądu, bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiotowej sprawie prowadzonej pod znakiem [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i oczywistą bierność organu, który wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku. Zaznaczyć należy, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Ze względu na sposób działania organu (brak podejmowania praktycznie jakichkolwiek czynności w sprawie) i niczym nieusprawiedliwione długotrwałe prowadzenie postępowania skutkujące rażącym przekroczeniem przez organ terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 (słownie pięćset) złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku. Wymierzając przedmiotową grzywnę Sąd wziął pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z bezczynnością organu. Sąd stoi na dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości Jednocześnie z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 30 października 2014 r. decyzji kończącej postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instacji, Sąd umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III wyroku). Powołany wyżej przepis stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 481/13, postanowienie z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w ostatnim punkcie wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205§1 p.p.s.a.