VII SA/Wa 2185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. – P. T. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala. 1 Sygn. akt VII SA/Wa 2185/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. T. K., reprezentowanego przez r.pr. M. C., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] maja 2014r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – utrzymał w mocy własną decyzję. Z akt sprawy wynika, że [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej Prawo budowalne z 1974 r. - w odniesieniu do budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. GINB decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2009r. i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. - nakazał H. T. K. rozbiórkę przedmiotowego budynku parterowego. Po rozpatrzeniu wniosku H. T. K., reprezentowanego przez adw. K. S., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2010 r. GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. GINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/11, oddalił skargę H. T. K. na decyzję GINB z dnia [...] maja 2011 r. NSA wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/13, uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia [...] marca 2011 r. W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał w sprawie wniosek H. T. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania oraz w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/13, GINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdził wydanie decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. H. T. K., reprezentowany przez r.pr. M. C., wniósł w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja GINB. W jej uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 153 ppsa oraz podkreślił, że wnioskodawca we wniosku o wznowienie postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako podstawę wznowienia. Organ odwołując się do okoliczności związania wyrokiem WSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/13 postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r. zwrócił się do [...] WINB o przeprowadzenie z urzędu rozprawy administracyjnej w celu ustalenia okoliczności związanych z zastępczym doręczeniem H. T. K. decyzji GINB z dnia [...] marca 2010r. [...] WINB w dniu [...] kwietnia 2014r. przeprowadził rozprawę administracyjną w siedzibie organu, w wyniku której ustalono, że R. W. (listonosz) podtrzymał swoje stanowisko zawarte w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym stwierdził, że "mogło się tak zdarzyć, że awizo adresowane na 20 A złożyłem do skrzynki 10 c". Swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie potrzymała również L. K. oświadczając, że skrzynka pocztowa na furtce przy bramie wjazdowej do domu położonego przy ul. [...] została zawieszona w czerwcu 2010r., co również potwierdził H. T. K. A. P. (świadek) oświadczyła, że nie jest w stanie stwierdzić czy skrzynka na furtce posesji przy ul. [...] w [...] była zawieszona w dniu doręczenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2010r. Pełnomocnik H. T. K. wskazał, że pp. K. nigdy nie otrzymali decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. oraz, że nie było praktykowane, aby przesyłki adresowane pod adres [...] w [...] były odbierane pod adresem [...] w [...]. GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do właściwego zawiadomienia poprzez pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania. Fakt braku doręczenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2010r. spowodował, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie organ wskazał, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, tj. decyzja GINB z dnia [...] marca 2010 r. Następnie organ odwołał się do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., wskazując, że inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem ww. przepisu. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że samowolna budowa obiektu przy ul. [...] w [...], została zrealizowana w latach 1982-1986 r. Pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2010r. oraz załączona do niego dokumentacja [plan miejscowy dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, uchwalony Uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1962r., (Dz. U. Woj. Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1963r., Nr [...], poz. [...]), obowiązujący od 30 marca 1963r. do 15 lipca 1988r.) wskazują, że część przedmiotowej nieruchomości była przeznaczona pod "zieleń izolacyjną i ochronną", zaś niewielki fragment od strony zachodniej stanowiący drogę dojazdową, przeznaczony był pod "cmentarze". GINB uznał, że obiekt został zrealizowany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę, zatem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miał zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Biorąc pod uwagę zgodność niniejszej inwestycji z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. "na terenie obejmującym nieruchomość nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], obecnie obowiązuje (t.j. od dnia 24 marca 2008r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...] i [...] uchwalony Uchwalą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007r., (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2008r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisem ww. planu omawiana działka wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 02 UT - usługi turystyki. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie ochrony klifu, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli (...). W strefie ochrony klifu dopuszcza się adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy". GINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ uznał, że zastosowanie znalazł art. 37 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB podkreślił, że wznowienie postępowania nastąpiło jedynie na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Co do pozostałych zarzutów wskazał, że co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...] rejon ulic [...] i [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. dopuszcza w strefie ochrony klifu "adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy", jednakże w ocenie GINB, ten zapis może dotyczyć jedynie obiektów, które zostały wybudowane legalnie, a nie obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. T. K., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającej wydanie decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. z naruszeniem prawa i odmowę jej uchylenia z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. i wydania decyzji o uchyleniu w całości ostatecznej decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. i w tym zakresie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającej brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w odniesieniu do budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...] skoro obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez GINB przepisami o planowaniu przestrzennym, jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niezbędnego do załatwienia sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, a zatem niemożliwa jest jego legalizacja, podczas gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez organ przepisami o planowaniu przestrzennym, jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś fakt położenia obiektu w strefie ochrony klifu nie wyklucza dopuszczalności istnienia na tym terenie zabudowy wzniesionej przed wejściem w życie planu; – art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego na skutek uznania przez organ, że stwierdzenie w planie, iż w strefie ochrony klifu dopuszcza się "adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy" oznacza, że zapis ten dotyczy wyłącznie obiektów wybudowanych legalnie, a nie powstałych w wyniku samowoli budowlanej, podczas gdy taki warunek nie wynika ani z samego brzmienia postanowień planu, ani z obowiązujących przepisów prawa. 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 2, § 8 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 2 Karty terenu nr 01 i 02 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...] i [...] wraz z jej częścią graficzną - rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową uchylenia decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu wobec stwierdzenia, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę według planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r. (Dz.U.Woj. Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1963 r., Nr. [...], poz. [...]), jak też według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...] i [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. (Dz.U. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], poz. [...]), a tym samym niemożliwa jest jego legalizacja, podczas gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez GINB przepisami o planowaniu przestrzennym, jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, w szczególności zaś fakt położenia obiektu w strefie ochrony klifu nie wyklucza dopuszczalności istnienia na tym terenie zabudowy, wzniesionej przed wejściem w życie planu, w tym jej adaptacji oraz przebudowy (bez prawa do wznoszenia budynków i budowli oraz rozbudowy lub nadbudowy istniejącej zabudowy). W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1702/13, zgodnie z art. 153 ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę, że Sąd także jest związany oceną prawną w ww. wyroku. Należy wskazać, że organ postąpił zgodnie z wytycznymi wskazanymi w ww. wyroku, została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w wyniku której organ ustalił, że wobec braku doręczenia skarżącemu decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Powyższa okoliczność jest bezsporna. Następnie należy wskazać, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 146 § 2 kpa i art. 151 § 2 kpa. Zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Art. 151 § 2 kpa stanowi natomiast, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że GINB prawidłowo uznał, że jego decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy wskazać, że GINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2009 r. i nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. Z uwagi na to, że ww. obiekt powstał w latach 1982 – 1986 r. na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego aktualnie obowiązującego, zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że ww. obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z wykładni powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że dla inwestycji w postaci wzniesienia ww. obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, jednak decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtowały się dwa odmienne poglądy na temat tego, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym" – w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według jednego poglądu, dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie mają przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, którego dotyczy postępowanie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05, Lex nr 194370; z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, Lex nr 319415; z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1827/06, LEX 505543; z dnia 6 maja 2008 r., sygn. II OSK 426/07, LEX 486430). Według odmiennego, ale przeważającego, poglądu, organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06, Lex nr 425375; z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1230/09, Lex nr 587201; z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 234/09, Lex nr 597505). Ostatecznie kwestia została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (Lex nr 1404021), w której wyrażono pogląd, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego aktualnie obowiązującego są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jak wynika z akt sprawy, w chwili wydania kontrolowanej decyzji (tj. na dzień [...] sierpnia 2014 r.) na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany, od dnia [...] marca 2008 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon ulic [...] i [...] uchwalony uchwałą nr [...] przez Radę Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. Zgodnie z jego zapisami ww. działka wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 02 UT – usługi turystyki. Nieruchomość znajduje się w strefie ochronnej klifu, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli. Z zapisów planu wynika, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza się adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że możliwość adaptacji oraz przebudowy (bez prawa rozbudowy lub nadbudowy) może dotyczyć wyłącznie obiektów wzniesionych legalnie. Zatem nie może dotyczyć ww. obiektu, który niewątpliwie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której usankcjonowano by możliwość legalnej adaptacji i przebudowy w odniesieniu do obiektu wzniesionego nielegalnie. Powyższe należy wyprowadzić z wykładni celowościowej przepisów prawa budowlanego, jak również zapisów ww. planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą stanowczością należy podkreślić, że funkcją ww. przepisów nie jest umożliwienie dokonywania legalnej przebudowy lub adaptacji obiektu wzniesionego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego budowy. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że istnieje możliwość dokonania adaptacji lub przebudowy w odniesieniu do spornego obiektu, bo z przepisów prawa ani zapisów planu nie wynika, że taka możliwość dotyczy wyłącznie obiektów wzniesionych legalnie. W sensie administracyjnym budynek skarżącego nie istniał, nie mogły więc do niego odnosić się zapisy miejscowego planu. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu portowo miejskiego [...] – [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r., który obowiązywał do dnia [...] lipca 1988 r., a w dniu [...] lipca 1988 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] lutego 1988 r. uchwalony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Zgodnie z zapisami miejscowego planu z 1962 r. będącego ogólnym planem perspektywicznym zagospodarowania przestrzennego GD teren, na którym usytuowana jest zdecydowana część ww. nieruchomości przeznaczony był pod "zieleń izolacyjną i ochronną", niewielki fragment od strony zachodniej, stanowiący drogę dojazdową, przeznaczony był pod "cmentarze". Wprawdzie, dołączony do planu rysunek dotyczy jedynie etapu 1961-1965 i brak jest dokumentów potwierdzających, czy na kolejne lata (etapy) sporządzone zostały kolejne miejscowe plany etapowe, to z powyższego wynika, że teren, na którym położony jest obiekt nie był w dacie budowy przeznaczony pod zabudowę. Brak jest jakichkolwiek danych wskazujących, że w okresie od 1966 r. do 1988 r. nie obowiązywały identyczne ustalenia jak wskazane na ww. rysunku dotyczącym etapu 1961-1965. Z drugiej strony, gdyby nawet przyjąć, że nie były uchwalane kolejne etapowe plany miejscowe to należy wskazać, że ww. teren nie był przeznaczony pod zabudowę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r., sygn. akt III ARN 11/85, OSNC 1986/3/40). Z kolei z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] lutego 1988 r. zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. wynika, że ww. nieruchomość wchodziła w skład terenów upraw polowych z dopuszczeniem ogrodnictw – oznaczenie w planie symbolem A 46 RP R. Z powyższego wynika niewątpliwie, że wskazana działka zarówno w dacie orzekania przez organ, jak i od daty budowy nie była przeznaczona pod zabudowę, w rezultacie brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja w odniesieniu do działki nr [...] nie została wydana. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej z dnia 21 marca 1991 r. (Dz. U. Nr 32 z 1991 r., poz. 131) w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139) stwierdził brak możliwości zlokalizowania budynku na działce nr [...] i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r., albowiem minimalna odległość linii zabudowy wobec spodziewanej aktywizacji klifu winna wynosić 50 m. od jego górnej krawędzi, a dla klifów aktywnych ww. odległość jako bezpieczną uznaje się w granicach 100-150 m. Powyższe wskazuje na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z zapisami uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2007 r. nr [...], a organ zasadnie wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa. Nawiązując do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał, że organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, szczegółowo zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przez organem dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.