II OSK 861/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/14 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/14 po rozpoznaniu skargi D. P. uchylił postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 18 czerwca 2014 r. D. P. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB w K.) pismo zatytułowane: "żądanie strony przeprowadzenia postępowania", w którym wniosła o wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podała, że WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku sygn. IV SA/Po 952/11 z dnia 9 listopada 2011 r. nakazał: "Organ zatem winien był wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i prowadzić merytoryczne postępowanie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę". Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] podał, że wniosek D. P. z dnia 18 czerwca 2014 r. jest prawnie nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że [...] lipca 2008 r. Starosta K. decyzją udzielił E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S., ul. [...], dz. nr [...], która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] lipca 2010 r., która z kolei została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Powyższa decyzja Starosty jest ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie. W tej sprawie inwestor E. i J. O. pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB w K. o rozpoczęciu budowy, a następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB w K. o zakończeniu budowy przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane. W stosunku do tak dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy organ nie wniósł sprzeciwu, co do przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku wraz z jego zmianą sposobu użytkowania z gospodarczego na budynek inwentarski, w S. przy ul. [...], na działce nr [...]. W związku z powyższym zgłoszenie zakończenia budowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku jest prawnie skuteczne. Tak więc budynek jest legalnie użytkowany przez E. i J. O. D. P. w dniu 18 lipca 2014 r. wniosła do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej: WWINB) za pośrednictwem PINB w K. zażalenie na ww. pismo, podając, że jest ono w istocie postanowieniem, którym organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego". W uzasadnieniu podała, że z oczywistych względów jest niezadowolona z wydanego orzeczenia, które zostało wydane z naruszeniem prawa. Żądanie zostało wniesione przez osobę niewątpliwie posiadającą legitymację procesową strony, a ponadto nie istnieją inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, a wręcz przeciwnie – przeprowadzenie takiego postępowania nakazał WSA w Poznaniu w swym prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 123 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez D. P. z dnia 18 lipca 2014 r. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu podał, że orzecznictwo sądowe na tle przepisu art. 134 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. wyróżniło dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia, tj. przedmiotowe i podmiotowe. Jak wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a. skutecznie można wnieść zażalenie tylko na postanowienie. Postanowienie jest aktem władczym, stanowiącym jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Koniecznymi elementami postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. są następujące elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Tylko akt administracyjny posiadający wszystkie powyższe cechy może być uznany za postanowienie. Za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za postanowienie NSA w swoich orzeczeniach uznał: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo PINB z [...] lipca 2014 r., w ocenie organu nie zawiera wymaganych prawem, tj. art. 124 § 1 k.p.a. elementów koniecznych do uznania go za postanowienie. Wniesienie zażalenia na pismo, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania takiego zażalenia za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wobec powyższego WWINB stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia na pismo PINB w K. z [...] lipca 2014 r. W związku z tym WWINB nie może ustosunkować się do argumentów zawartych w zażaleniu. Na to postanowienie skargę wniosła D. P., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia przez WWINB, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; uchylenia postanowienia znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli; zasądzenia od WWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 357 zł. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podała, że pismo z [...] lipca 2014 r. znak [...] pomimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 124 k.p.a. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 61a § 2 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, których elementów niezbędnych dla uznania pisma za postanowienie brak. Pismo z [...] lipca 2014 r. posiada wszystkie niezbędne elementy postanowienia: - oznaczenie organu administracji publicznej – PINB w K., - wskazanie adresata aktu (oznaczenie strony) – D. P., reprezentowana przez pełnomocnika, - rozstrzygnięcie o istocie sprawy – stwierdzenie, że wniosek z 18 czerwca 2014 r. (żądanie wszczęcia postępowania) jest nieuzasadniony, co jest równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania, - podpisy osoby reprezentującej organ – PINB mgr inż. D. Z. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Organ uznał, w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. że skoro pismo PINB z [...] lipca 2014 r. nie jest postanowieniem, zażalenie nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy na wydane w toku postępowania postanowienie, o ile kodeks tak stanowi. W pierwszej kolejności rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał za niezbędne ustalenie, czy wniosek skarżącej z 18 czerwca 2014 r. mógł być rozpoznany w drodze jedynie pisma wyjaśniającego czy też postanowienia, czego nie uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w tym celu należało ustalić zakres żądania skarżącej w tym wniosku oraz to, czy jej żądanie mogło być przedmiotem rozpoznania przez organ uwieńczonego wydaniem decyzji administracyjnej. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 340/05, LEX nr 196292). W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcia jakiego postępowania żąda skarżąca. Organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie (tak NSA w wyroku z 20 lutego 2014r., II OSK 2257/12). W ocenie Sądu pismo skarżącej z 18 czerwca 2014 r. nie wymagało doprecyzowania, było jasne i nie budziło wątpliwości, że stanowi wniosek o wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej z art. 48 prawa budowlanego. Skarżąca wskazywała, że ma interes prawny do wniesienia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Ze znajdującej się w aktach decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] mocą której organ uchylił decyzję PINB z [...] marca 2014 r. w całości i stwierdził, że decyzja PINB w K. z [...] marca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem D. P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu i nie uchylił decyzji PINB z [...] marca 2014 r. albowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz upłynęło pięć lat od jej doręczenia, wynika, że kwestia oceny prawnie skutecznej zmiany użytkowania spornego budynku była przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji. Wynikało z niej, że w wyroku z 4 listopada 2009 r. WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 449/09 uznał, że D. P. posiada interes prawny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zlokalizowany w S. Decyzja WWINB z [...] czerwca 2014 r. została uchylona w części obejmującej pkt 2 lit. a w przedłożonym na rozprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2014 r. (IVSA/Po 775/14) i tym samym postępowanie zostało zakończone. W sprawie wydano wiele decyzji i wyrok z 9 listopada 2011 r., na który powołuje się w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. strona. Po tym wyroku PINB w K. po zawiadomieniu stron postępowania, w tym i D. P. wydał decyzję znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski w S. Z tego względu wniosek skarżącej z 18 czerwca 2014 r. zawierający żądanie wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie nie był skargą na bezczynność a wnioskiem o wszczęcie postępowania. Sąd wskazał, że skarżąca domagała się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, które Sąd w niniejszej sprawie podziela badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 1409) następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej (tak NSA w wyroku z dnia 13.10.2010r., II OSK 1586/09). Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję. W ocenie Sądu powyższe wskazuje więc, że skarżąca domagała się wszczęcia postępowania, powoływała się na interes prawny, nie wnosiła skargi na bezczynność organu, domagała się wszczęcia postępowania w sprawie, która merytorycznie może być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro była to sprawa, która mogła być wszczęta jedynie z urzędu, organ winien rozważyć, czy żądanie skarżącej należy rozpoznać w drodze czynności materialno – technicznej, mającej formę pisemnej korespondencji, skierowanej do skarżącej, informującej ją o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, czy też powinno w tej sprawie zapaść postanowienie. Sąd wskazał, że pozostawienie pisma bez rozpoznania w formie czynności materialno – prawnej uregulowane jest w art. 64 k.p.a. Sąd powołał § 1 i 2 tego artykułu i wskazał, że zgodnie z tym przepisem podanie pozostawia się bez rozpoznania poprzez przekazanie pisemnej informacji stronie tylko w dwóch sytuacjach, gdy nie można ustalić adresu strony i gdy wezwany nie usunął braków pisma w zakreślonym przez organ terminie. Żadna z tych sytuacji miejsca w sprawie nie miała. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania z 18 czerwca 2014 r. winien być rozpoznany w trybie przewidzianym w art. 61 i art. 61 a k.p.a. Organ uznając, że żądanie wszczęcia postępowania jest niedopuszczalne z innych uzasadnionych przyczyn jest zobligowany na mocy art. 61 a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd przyznał, że prawidłowe jest stanowisko WWINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że konsekwencją wniesienia zażalenia od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności, jednakże wskazał, że nie zwalnia to organu odwoławczego od ustalenia, czy organ I instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie wnioskodawcy i czy prawidłowo je rozpoznał. W przedmiotowej sprawie WWINB nie poczynił takich rozważań, czym naruszył ww. przepisy. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ prawidłowo wskazał, że koniecznymi elementami postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. są następujące elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Prawidłowo też podał, że za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za postanowienie uznać należy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ podając, że pismo PINB z [...] lipca 2014 r. nie zawiera wszystkich istotnych elementów postanowienia nie wyjaśnił jednak, których z ww. elementów to pismo nie zawiera. W ocenie Sądu słuszne było stanowisko skarżącej, że pismo PINB z [...] lipca 2014 r. zawiera wszystkie istotne elementy, by uznać je za postanowienie. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. W ocenie Sądu, sporne pismo PINB zawiera wszystkie potrzebne elementy skutkujące uznaniem go za postanowienie. Przede wszystkim wskazano w nim organ wydający rozstrzygnięcie (PINB w K.), adresata (D. P.), zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy o czym świadczy użyty zwrot – wobec powyższego wniosek z 18 czerwca 2014 r. jest prawnie nieuzasadniony - i pismo podpisała osoba reprezentująca organ administracji (PINB mgr. inż. D. Z.). Sąd uznał zatem, że pismo z [...] lipca 2014 r. przybrało formę postanowienia. Zdaniem Sądu brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Treść pisma skierowanego przez PINB do skarżącej jednoznacznie przesądza o intencji organu, którą było wyjaśnienie wątpliwości opisanych w jej wniosku, a co za tym idzie, załatwienie kwestii wszczęcia postępowania w formie postanowienia. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie wskazanych w nim art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że wskazania odnośnie dalszego postępowania, które - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu. W świetle art. 153 p.p.s.a., oceny i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę rzeczą organu będzie rozpoznanie zażalenia wniesionego przez skarżącą w dniu 18 lipca 2014 r., zgodnie z przepisami rozdziału 11. działu II k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo PINB w K. z dnia [...] lipca 2014 r. jest postanowieniem; 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do pisma D. P. z dnia 18 lipca 2014 r., zatytułowanego "zażalenie". Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła D. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 240 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 182 § 2 p.p.s.a, a nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżąca D. P. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo zatytułowane: "żądanie strony przeprowadzenia postępowania", w którym wniosła o wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Z powyższego pisma wynika zatem, że stanowi ono żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., zatytułowanym "odpowiedź na żądanie strony z dnia 18.06.2014 r. przeprowadzenia postępowania" PINB w K. odniósł się do podnoszonej przez skarżącą kwestii legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, po czym uznał, że wniosek skarżącej jest prawnie nieuzasadniony. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ww. pismo PINB w K. z dnia [...] lipca 2014 r. mogło być uznane za postanowienie, od którego skarżącej przysługiwałoby zażalenie do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do decyzji administracyjnych (art. 104 § 1 k.p.a.), jak i postanowień o jakich mowa w art. 124 § 1 k.p.a., do minimum ich elementów zaliczono: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Mylne nazwanie czy nadanie mylnej nazwy nie zmienia charakteru prawnego aktu administracyjnego. Każde "pismo" zawierające ww. konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną bądź postanowieniem, które tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego. Zatem również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i poglądy doktryny; wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. I GSK 231/10; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 497/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść pisma PINB w K. z dnia [...] lipca 2014 r. wskazuje, że zawiera ono istotne elementy, które nadają mu cechy postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. Pismo to zawiera: oznaczenie organu, który je wydał – PINB w K., wskazano w nim adresata aktu – D. P., zawiera też podpis osoby reprezentującej organ. Stwierdzić należy, że pismo to zawiera również rozstrzygnięcie o istocie sprawy, bowiem organ wskazuje w nim, że wniosek skarżącej jest nieuzasadniony, co wobec treści wniosku, który stanowi żądanie wszczęcia postępowania, jest równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania. Skoro wskazane pismo zawiera niezbędne minimum elementów przewidzianych dla postanowienia i może być zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia zostało zatem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznane, jako wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd nie podjął się wyjaśnienia, jakie postanowienie i w jakiej procedurze miałby wydać PINB w K., wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że sporne pismo stanowi w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., od którego to postanowienia, stosownie do § 1 art. 61a k.p.a. przysługuje zażalenie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).