II OSK 1608/13

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2215/12 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2215/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę L. C., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek L. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." na działkach nr [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów (w tym nad rowem po jego przykryciu) na dz. nr [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w R.. Organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni L. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inwestycji wyżej opisanej. Wojewoda [...] wskazał, że po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego uznał, że działki stanowiące własność L. C. nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami objętymi inwestycją. W związku z tym organ stwierdził, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawczyni. W związku z tym organ przyjął, że działki L. C. nie leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i wobec tego nie posiada ona interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła L. C.. Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie ocenił interes prawny L. C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeanalizował obszar oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że realizacja inwestycji zatwierdzonej wskazaną decyzją w żaden sposób nie wpłynie na możliwość korzystania lub zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność wnioskodawczyni. Dodatkowo wskazał, że L. C. wbrew stanowisku organu I instancji nie wykazała tytułu prawnego do wszystkich działek wskazywanych we wniosku. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. C., zarzucając mu naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bogate orzecznictwo sądów administracyjnych bezspornie wskazuje na to, że powinna być uznana za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2215/12, uwzględniając skargę wskazał, że obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 61a § 1 K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub gdy zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji były nieprawidłowe, ponieważ podstawą tych rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawczyni. To w związku z takimi ustaleniami organy uznały, że działki L. C. nie leżą w obszarze oddziaływania i wobec tego nie posiada ona interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Sąd wskazał, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tego zaś rodzaju rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przymiotu strony skarżącej nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., lecz materialnoprawny, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Ponadto Sąd stwierdził, że nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organy postępowanie, w zakresie ustalenia legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. polegającą na wskazaniu, że zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co skutkowało uznaniem, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie pod względem procesowym i niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy postanowienie organu było prawidłowe, a skarga winna być oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., który zasadniczo ma w niniejszej sprawie charakter normy prawnomaterialnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyczyny w oparciu, o które organy nieważnościowe obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zasadnie bowiem wywodzi Sąd, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). Wykładnia ww. przepisu dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie była prawidłowa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo argumentuje, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność L. C.. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że Lidia Cypryś nie jest stroną postępowania. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie kwestię oceny przymiotu strony L. C. uzależniły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie. W tych warunkach Sąd I instancji, dostrzegając wady postępowania nieważnościowego w postaci braku wszczęcia tego postępowania, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.