IV SA/Gl 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od wymienionego Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art.156 § 1 pkt 2 i art.157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekło stwierdzić nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]r. Nr [...], w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.M., w okresie od 12 listopada 2011 r. do 30 listopada 2011 r. w wysokości 253,40 zł., od 01 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 400,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wpłynął wniosek Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. M., w okresie od 12 listopada 2011 r. do 30 listopada 2011 r. w wysokości 253,40 zł, od 01 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 400,00 zł. Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia 05 grudnia 2013 r. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Jednocześnie wyznaczono stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie po rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniu niejawnym skład orzekający Kolegium orzekł o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji organu I instancji w części wyżej wskazanej. Dalej Kolegium przywołało treść art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosło, że oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać jedynie na gruncie przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania, zarówno procesowych jak i materialnych. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje tutaj skutek prawny działający z mocą wsteczną. Sprawa, w której została wydana decyzja dotknięta wadą nieważności, wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji powoduje, że znika rozstrzygnięcie sprawy, ale w wielu przypadkach sama sprawa administracyjna pozostaje nadal i jest otwarta do rozstrzygnięcia. Organ administracji w swojej decyzji rozstrzyga jedynie, czy zaskarżona decyzja ostateczna jest wadliwa w rozumieniu art.156 k.p.a., czy też nie jest dotknięta żadną z wymienionych w nim uchybień. W zakresie tym orzeka jedynie jako organ kasacyjny, nie rozstrzygając co do istoty sprawy zakończonej wadliwą decyzją ostateczną. Podniesiono, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki które wywołuje decyzja . Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji na mocy wyżej wskazanej decyzji przyznał A. M. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek rodzinny z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu, jeżeli to dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Do nabycia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie jest wystarczające spełnienie warunków pozytywnych, określonych w art. 10 ust. 1-3 powołanej ustawy, ale należy dodatkowo ustalić, czy względem osoby ubiegającej się o pomoc nie zaszła żadna z przesłanek negatywnych z art. 10 ust. 4 i 5 cyt. ustawy. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 pkt 2 dodatek nie przysługuje osobie o której mowa w ust. 1 art. 10 tejże ustawy, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisami Kodeksu pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz.94 ) stosunek pracy może powstać na podstawie: umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania, spółdzielczej umowy o pracę. Podkreśliło przy tym, że stosunek pracy nie zostaje nawiązany w przypadku umów cywilnoprawnych (tzn. zawieranych według Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu pracy): -umowy zlecenia, -umowy o dzieło, -umowy agencyjnej. Organ odwoławczy wskazał, iż materiału dowodowego zawartego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że A. M. od 2006 r. pracowała jedynie na podstawie umowy zlecenia, a zatem stwierdzić należy, że A. M. nie pozostawała w stosunku pracy przez co najmniej 6 miesięcy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Stąd też – w opinii Kolegium – należało stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. M., w okresie od 12 listopada 2011 r. do 30 listopada 2011 r. w wysokości 253,40 zł, od 01 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 w wysokości 400,00 zł., z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] strona zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, odmowę zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 10 ust.5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.156 § 1 pkt.2 i art.157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył w całości argumentacje zawarta w swojej decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo wskazał - odnosząc się do zarzutów strony – że są one nieuzasadnione, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. i umorzenia postępowania w tej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest elementem szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych i bez odniesienia się do przepisów prawa pracy normujących problematykę pozostawania w stosunku pracy i nabywania prawa do urlopu wychowawczego nie byłoby możliwe stosowanie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach indywidualnych. Bowiem ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez urlop wychowawczy, uzyskanie prawa do tego urlopu, pozostawanie w stosunku pracy. Pojęcia te są właściwe dla prawa pracy i stąd dla ustalenia ich znaczenia należy w tym zakresie posiłkować się przepisami Kodeksu pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1089/11 - LEX nr 1149110). Kolegium podniosło, że mając na uwadze przepis art. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. orzekło o wyeliminowaniu powołanej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. pozwala organowi I instancji na uchylenie lub zmianę decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona lub uchylona przez organ który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśniono, że w przypadku stosowania przez organ administracji przepisu art. 155 k.p.a., zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania tego przepisu, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Granicę dozwolonych zmian decyzji wydanych na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody strony, czy stron, przy czym zgoda ta nie może być dorozumiana, zgoda ta musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi na piśmie. Co do wniosku o zastosowanie przepisu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organ wskazał, że, stanowi on, iż w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Podniesiono, że umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium zaakcentowało, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., co wyjaśniono powyżej, a co za tym idzie na mocy powołanych wyżej przepisów prawa, nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A.M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 10 ust.5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację, art. 155 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, odmowę zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jego przesłanki ziściły się w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację wspierającą postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Zaskarżona decyzja nie może się ostać głównie z przyczyn, które nie zostały zauważane w skardze, ale które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi, z uwagi na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Mianowicie kwestia prawa skarżącej do przedmiotowego dodatku z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie została należycie wyjaśniona, co uniemożliwia ocenę, czy przy jego przyznaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, na czym bazuje rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji. W pierwszym rzędzie należy jednak odnieść się do przepisów prawa materialnego, gdyż ich błędna interpretacja przez Kolegium spowodowała, że nie skoncentrowało się ono i nie wyjaśniło zasadniczego problemu występującego w sprawie. Otóż trafnie zarzuca skarżąca, że art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wyłącznie osób, które pozostawały w stosunku pracy. Przepis ten formułuje wobec nich negatywną przesłankę wykluczającą przyznanie omawianego dodatku, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego osoby te pozostawały w owym stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Regulacja ta w ogóle nie obejmuje więc innych kategorii osób – nie pozostających w stosunku pracy (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1302/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Rodzaje stosunków pracy wymienia kodeks pracy. Wśród nich nie znalazło się zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia. Jeżeli zatem Kolegium ustaliło, że skarżąca pracowała jedynie w ramach zlecenia, to nie mogło stosować wobec niej cyt. art. 10 ust. 5 pkt 2, a tym samym niezastosowanie tego przepisu w decyzji przyznającej dodatek nie może stanowić rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością tej decyzji. Konstatacja ta nie jest jednakże wystarczająca do przyjęcia, że przyznanie dodatku było prawidłowe, a w szczególności, czy skarżąca spełniała podstawowy warunek do uzyskania przedmiotowego dodatku, jakim w świetle art. 10 ust. 1 cyt. ustawy jest posiadanie uprawnienia do urlopu wychowawczego. Gdyby skarżąca nie miała prawa do urlopu wychowawczego, to stwierdzenie nieważności pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia o dodatku byłoby uzasadnione na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu pojawia się jednak problem uchybień proceduralnych wskazanych na początku rozważań. Mianowicie w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdza, że z materiału dowodowego zawartego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, iż skarżąca od 2006 r. pracowała jedynie na podstawie umowy zlecenia. Jest to ustalenie przedwczesne, bowiem przedstawione Sądowi akta administracyjne zawierają sprzeczne w samej rzeczy dowody, a samo Kolegium podało jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze skarżąca od 2006 r. pracowała na umowie zlecenia. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy( k.11 i 12 tych akt) zalegają dwie umowy zlecenia na okres od 01 stycznia do 31 grudnia 2011 r. i na okres od 01 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz wystawione przez tego samego pracodawcę "Zaświadczenie o pozostawaniu w stosunku pracy przez pracownika" z dnia 31 października 2011 r., wskazujące na okres pracy od 01 czerwca 2006 r. do 31 grudnia 2011 r. (k. 14 akt administracyjnych). Powyższe prowadzi wprost do wniosku, że omawiane ustalenia Kolegium były przedwczesne. Treść wspomnianego wyżej zaświadczenia nie jest bowiem oczywista, gdyż zawiera sprzeczne dane. Najpierw potwierdza pozostawanie skarżącej w stosunku pracy, który – jak wyżej podniesiono – nie obejmuje zlecenia, a następnie wskazuje właśnie zlecenie jako źródło tego stosunku. Stąd też, przy jednoczesnym udzieleniu skarżącej przez ten zakład urlopu wychowawczego, kwestia usunięcia tych sprzeczności wymaga w tej mierze wyjaśnień. Ponieważ dotychczasowy materiał nie wykazuje działań organu w tym kierunku, musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest bowiem wykluczone, że zatrudnienie w oparciu o umowę zlecenia przekształciło się w stosunek pracy (np. w warunkach określonych w art. 251 § 1 kodeksu pracy, który może mieć zastosowanie do umów terminowych oznaczonych nawet jako zlecenie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt PK 36/11, zbiór orzeczeń LEX nr 1108547). Wracając do zarzutów skargi, to poza tym odnoszącym się do art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostałe należy uznać za chybione. W szczególności tryby nadzwyczajne z art. 155 i 156 kpa są odrębne i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uzależnione od badania przesłanek z tego pierwszego przepisu. Natomiast zasada ochrony praw nabytych nie dotyczy praw uzyskanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc w warunkach objętych normą art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którą organ odniesie do ustaleń poczynionych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i 205 § 2 ppsa orzeczono, jak w sentencji.