I OSK 1957/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O.-Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1645/14 w sprawie ze skargi M. O.-Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 10 lutego 2015 r., sygn. III SA/Kr 1645/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 oddalił skargę M. O.-Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z [...] lipca 2014 r. o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o przyznaniu nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s), odmówił M. O. – Ś. specjalnego zasiłku celowego na krany do kuchni i łazienki oraz zakup leków i zastrzyków, natomiast przyznał jednorazową pomoc w kwocie 488,00 zł w formie zasiłku specjalnego na pokrycie kosztów ciepłych posiłków. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje trzypokojowe spółdzielcze mieszkanie z kuchnią i sanitariatami. Jest osobą niepełnosprawną i pobiera rentę w kwocie 1623,49 zł, jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszące aktualnie 542,00 zł., o kwotę 1081,49 zł. Rozważając możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego organ stwierdził, że przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1081,49 zł stanowi podstawę do odmowy świadczenia finansowego na zakup kranów do kuchni i łazienki oraz zakup leków i zastrzyków. Strona ze względu na sytuację zdrowotną i materialną pozostaje pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, który oferuje jej pomoc w postaci usług opiekuńczych, pokrywając w całości ich koszty. Jednocześnie w ocenie organu sytuacja wnioskodawczyni przemawia za koniecznością przyznania jej zasiłku celowego specjalnego w kwocie 488 zł na pokrycie kosztów posiłków. W odwołaniu od decyzji strona zakwestionowała zakres udzielonej pomocy. Wskazała, że leki w jej stanie zdrowia są jej niezbędne, a jeden posiłek dziennie dla osoby chorej nie jest wystarczający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło poczynione w sprawie ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji majątkowej i życiowej strony. Podkreśliło, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Miesięczne wydatki związane z opłatami za mieszkanie i utrzymaniem się, a także zakup lekarstw, środków czystości i higieny osobistej, to rodzaj wydatków, które z reguły ponosi każda rodzina. Natomiast zakupu baterii do kuchni i łazienki nie można zaliczyć do podstawowych potrzeb strony, w tym zakresie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, kwalifikujący do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Mimo to, organ I instancji słusznie uwzględnił w części wniosek strony i przyznał jej zasiłek w kwocie 488 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów ciepłych posiłków. W skardze do sądu administracyjnego strona podniosła, że jest bardzo chora, gdyż ma stwardnienie rozsiane i padaczkę. Wskazała, że jedzenie, które oferuj jej ośrodek pomocy społecznej nie zawsze jest dla niej wystarczające, ze względu na stan zdrowia. Stwierdziła, że jej sytuacja materialna i życiowa jest wyjątkowo trudna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przesłanki uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stwierdził, że w ustawie o pomocy społecznej obok zasiłku celowego przeznaczonego dla osób i rodzin o najniższym dochodzie, ustawodawca przewidział zasiłek celowy specjalny. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Sąd I instancji podkreślił, że przyznanie tego zasiłku pozostawiono uznaniu organu, nadto może on być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/12, z 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych (zasiłków celowych specjalnych) organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym osobom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Organ nie jest jednak zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10). Sąd I instancji ocenił, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wyczerpujący i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, został także prawidłowo oceniony, a zajęte stanowisko zostało przekonywująco uzasadnione. Nie narusza prawa uwzględnienie żądań strony tylko w ograniczonym zakresie. Mając na względzie wiek strony, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów organ zasadnie uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na objęcie pomocą społeczną, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Kwestią sporną w sprawie jest jej zakres i wysokość przyznanej pomocy. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła 26 czerwca 2014 r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na koszty gorących posiłków, zakup leków, środków higieny i czystości. Powołując się na wywiad środowiskowy z 26 czerwca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że przyznając skarżącej świadczenie na koszty gorących posiłków w kwocie 488 zł wzięto pod uwagę całościową sytuację strony. Natomiast odnośnie odmowy przyznania pozostałych świadczeń nie bez znaczenia jest, że skarżąca pozostaje pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, który oferuje jej pomoc w postaci usług opiekuńczych, pokrywając w całości ich koszty, zatem słusznie uznano, że w tym zakresie pomoc dla skarżącej jest wystarczająca. Sąd I instancji podkreślił, że pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06). Pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że osobom ubiegającym się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego pomoc ta jest przyznawana w drodze wyjątku. Znajdują się one w odmiennej sytuacji, niż osoby, które spełniają kryterium dochodowe zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1911/10 i 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1389/12). Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie skarżącej wsparcia w ograniczonym zakresie celów tych nie narusza. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że koszty pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości lub w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 41 u.p.s. - przez jego niewłaściwe zastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zgłoszono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że sytuacja, w jakie znajduje się Skarżąca jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że naruszenie art. 41 u.p.s. polega na tym, że WSA błędnie przyjął zakres swobody decyzyjnej, jaką dysponował organ administracji publicznej. Decyzja swobodna nie może oznaczać decyzji dowolnej. W sprawie organy administracji publicznej obu instancji przekroczyły granicę swobody decyzyjnej, nie wzięły bowiem pod uwagę beznadziejnej, wręcz tragicznej sytuacji życiowej Skarżącej, m.in. jej wielu chorób, w tym stwardnienia rozsianego i padaczki. Nie wzięto także pod uwagę faktu, że brak leków, na które środki chciała uzyskać Skarżąca z pewnością doprowadzi do dalszego pogorszenia stanu zdrowia i prawdopodobnie konieczności hospitalizacji co bezsprzecznie będzie wiązało się z większymi wydatkami poniesionymi ze środków publicznych, niż wysokość zasiłku, jakiego domagała się Skarżąca. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że WSA oddalił skargę pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia. Oddalając skargę na decyzję opartą nie na swobodnym, a na dowolnym uznaniu, doprowadził do sytuacji, w której utrzymana została w mocy decyzja, w której błędnie ustalono stan faktyczny (nie wzięto pod uwagę złej sytuacji życiowej Skarżącej), a co za tym idzie naruszono podstawowe zasady nie tylko postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ale także podstawowe prawa człowieka, jak prawo do życia i zdrowia, które naruszone zostały poprzez odmowę udzielenia Skarżącej zasiłku na zakup leków. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jako przedmiot zaskarżenia wskazano art. 7 i 77 § 1 k.p.a. argumentując, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, z pominięciem szczególnej sytuacji strony. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast art. 7 k.p.a. konstytuuje zasadę procesową, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W skardze kasacyjnej nie określono, jakich dowodów organy nie przeprowadziły i które pominęły przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji zawierają opis sytuacji strony, który nie został przez nią negowany. Ustalono zarówno wysokość dochodu, jak i stan jej zdrowia oraz zakres udzielanej już pomocy. W oparciu o te dowody, w szczególności uwzględniając stan zdrowia strony, uznano jej przypadek za szczególnie uzasadniony i w konsekwencji przyznano zasiłek specjalny, miarkując wysokość udzielonego wsparcia. Pomoc została udzielona w zakresie objętym wnioskiem. Fakt, że nie udzielono pomocy w pozostałym zakresie nie jest skutkiem wadliwego rozeznania potrzeb strony czy jej sytuacji życiowej, ale wynika z możliwości organu pomocy społecznej. Okoliczności te zostały wyjaśnione zarówno przez organy, jak i przedstawione przez Sąd I instancji. W szczególności rozważono relację pomiędzy interesem strony, a interesem społecznym, wskazując na konkurencyjne interesy osób pozostających w gorszej sytuacji materialnej, nie przekraczających limitu dochodu. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. doszło do wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, a organom nie można zarzucić arbitralności, podane przez nie argumenty są przekonujące i nie odwołują się do nieakceptowalnych względów. Nie znajduje oparcia w materiale sprawy zarzut, że organy nie wzięły pod uwagę sytuacji życiowej strony, została ona bowiem opisana i stanowiła powód, dla którego zdecydowano o przyznaniu zasiłku specjalnego. Zakres ustaleń dowodowych poczynionych w sprawie oraz sposób jego rozpatrzenia nie naruszają art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , a w konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie stwierdzając naruszeń prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W rezultacie nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych wypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek taki został przyznany. Argumentacja skargi kasacyjnej odwołuje się do twierdzenia, że brak przyznania pomocy na zakup lekarstw pogorszy stan zdrowia strony. Środki na wyżywienia skierowane są jednak na zaspokojenie podstawowej bytowej potrzeby strony, wspomożenie finansowe w tym zakresie, umożliwia przeznaczenie otrzymywanych dochodów na inne cele, w tym zakup lekarstw. Oddalając skargę Sąd instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a, skoro brak w sprawie podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.