II GSK 1038/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 879/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od M. S. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego kwotę 5850 (pięć tysięcy osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 879/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, określając, że nie podlega ona wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...].05.2009 r. pomiędzy D. Instytucją Pośredniczącą (DIP), reprezentowaną przez Dyrektora D. Instytucji Pośredniczącej, a skarżącym, została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych" nr [...] w ramach Priorytetu 1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. (RPO WD) "Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw", Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.A2 "Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie przedsiębiorstwa (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki)". Zgodnie z § 2 ust. 2 lit. a) i lit. b) ww. umowy o dofinansowanie (ze zm.), DIP przyznała beneficjentowi na realizację przedmiotowego projektu dofinansowanie, stanowiące pomoc publiczną, w kwocie nieprzekraczającej 2.604.479,00 zł i stanowiące 49,99 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. W § 13 ust. 1 oraz ust. 2 ww. umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się poddać kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, dokonywanej przez DIP, IZ RPO WD oraz inne podmioty upoważnione lub uprawnione do jej przeprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów,. W postanowieniach końcowych umowy o dofinansowanie unormowano sytuację stron, wskazując, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają w szczególności odpowiednie przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego, właściwe przepisy prawa polskiego rangi ustawowej wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do nich oraz obowiązujące odpowiednie reguły, zasady i postanowienia wynikające z RPO WD, Uszczegółowienia RPO WD, procedur, wytycznych, zasad i informacji krajowych oraz ustanowionych przez Instytucję Zarządzającą RPO WD i Instytucję Pośrednicząca RPO WD. W dniu [...].11.2011 r. na miejscu rzeczowo-finansowej realizacji projektu nr [...] Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych pt. "Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych" D. Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła planową kontrolę, której celem było sprawdzenie postępu rzeczowo-finansowego projektu, w tym weryfikacja faktycznego poniesienia wydatków, ich kwalifikowalności, dostarczenia współfinansowanych towarów i usług, jak również stopień realizacji planowanych wskaźników oraz celów projektu. Zakresem kontroli objęto ponadto prawidłowość wywiązywania się jednostki kontrolowanej z obowiązków w zakresie informacji i promocji. Omawiana kontrola obejmowała także weryfikację zgodności projektu i poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w tym w obszarze pomocy publicznej, ochrony środowiska, a także postanowieniami umowy o dofinansowanie realizacji projektu. W wyniku ww. kontroli projektu zespół kontrolny ustalił, iż rzeczywista powierzchnia wybudowanego obiektu wynosi 2.351,32 m2, podczas gdy w umowie o dofinansowanie zaplanowana została przez Beneficjenta budowa hali produkcyjnej wraz z zapleczem socjalno- biurowym o powierzchni 1.000 m2. Zgodnie z przedstawionymi podczas kontroli wyjaśnieniami Beneficjenta całkowite rzeczywiste koszty realizacji prac dot. robót i materiałów budowlanych wskazanych w umowie o dofinansowanie (zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie), tj. prac ziemnych, prac fundamentowych, ścian i słupów, stropodachu z pokryciem, stolarki zewnętrznej i wewnętrznej, tynków wewnętrznych i okładzin ścian, podłóg i posadzek oraz elewacji wyniosły 5.737.229,34 zł netto. Na koszt ten składała się wartość umowy zawartej z generalnym wykonawcą hali firmą Budownictwo Ogólne D. K. na kwotę 3.560.516,37 zł netto oraz szereg dodatkowych kosztów uwzględnionych w ramach faktur wystawionych przez innych wykonawców. W związku z tym, iż rzeczywista powierzchnia hali była większa od zaplanowanej we wniosku o dofinansowanie o 1.351,32 m2, DIP określiła wartość prac w części odpowiadającej powierzchni 1.000 m2 na kwotę 2.440.003,63 zł. W wyniku obliczeń jako niekwalifikowalną uznano kwotę w wysokości 164.996,37 zł jako różnicę pomiędzy przedstawioną do refundacji kwotą 2.605.000,00 zł, wynikającą z limitu dla danego zadania wskazanego we wniosku o dofinansowanie, a ustaloną w wyżej opisany sposób szacunkową wartością hali o powierzchni 1.000 m2 (2.605.000,00 - 2.440.003,63 = 164.996,37). Po przeprowadzeniu analizy dodatkowych dokumentów przedstawionych przez beneficjenta w powiązaniu z dotychczasową dokumentacją projektową, Zespół kontrolujący przeprowadzający kontrolę doraźną dokonał ustaleń odmiennych od ustaleń dokonanych podczas kontroli planowej, która rozpoczęła się w dniu 10.11.2011 r. Zespół kontrolujący stwierdził, iż z dokumentów przedstawionych przez beneficjenta – jako załączniki do wniosku o płatność oraz w toku czynności kontrolnych – jednoznacznie wynika, iż główny wykonawca hali wykonał pełny zakres prac opisany we wniosku o dofinansowanie oraz wskazany w treści zapytania ofertowego, w odpowiedzi na które złożona oraz wybrana został oferta i na podstawie której podpisano ostatecznie umowę nr [...] z dnia [...].08.2009 r. Ze złożonej oferty i kosztorysu ofertowego wynikało, iż przedmiotem zamówienia było kompleksowe wykonanie inwestycji, polegające na budowie hali zgodnie z projektem budowlanym, w wyniku czego powstała hala o powierzchni 2.351,32 m2. Jednakże, pomimo powyższego, beneficjent przedstawił szereg faktur od innych dostawców i wykonawców, które – w opinii strony – podwyższają wartość wybudowanego obiektu z kwoty 3.560.516,37 zł netto do kwoty 6.153.530,69 zł netto. Po analizie złożonej dokumentacji Zespół kontrolujący przeprowadzający kontrolę doraźną, stwierdził, że na dodatkową kwotę składają się faktury za wykonanie prac częściowo zbieżnych z zawartą uprzednio umową z generalnym wykonawcą np. instalacje wodne, okładziny granitowe, posadzki, wymiana gruntu na hali, infrastruktura teleinformatyczna, rury kanalizacyjne, szalowanie ław fundamentowych, wykonanie przyłączy elektrycznych, roboty elektryczne, zakup betonu, bloczków betonowych, stali konstrukcyjnej i innych materiałów budowlanych. Zespół kontrolujący stwierdził także, że na omawianą kwotę dodatkową składają się również faktury za zakup materiałów, które nie są powiązane z budową hali np. meble biurowe, siatka ogrodzeniowa, kostka betonowa. Ponadto beneficjent przedstawił na etapie kontroli zestawienie dodatkowych kosztów wg stanu na dzień 30 listopada 2011 r., na które składają się 42 faktury na łączną kwotę 2.176.712,97 zł niewykazane dotychczas we wniosku o płatność. Następnie przedstawił kolejne zestawienie, wg stanu na dzień 31.12.2011 r., składające się już ze 130 pozycji na kwotę 2.593.014,32 zł, przy czym dodatkowe pozycje przedstawiały faktury wystawione w okresie przed 30 listopada 2011 r. (z lat 2010-2011). Wydatki te nie zostały przedstawione D. Instytucji Pośredniczącej wcześniej, a informacja o nich pojawiła się dopiero po zakończeniu czynności kontrolnych. Kontrola DIP stwierdziła, że żadne dodatkowe koszty nie mają pokrycia w dokumentacji ofertowej jako istotnie związane z budową hali produkcyjnej. DIP nie zakwestionowała przy tym, że dodatkowe przedstawione przez Beneficjenta wydatki były niezbędne do uruchomienia Zakładu Obróbki Kamienia, którego hala będąca przedmiotem dofinansowania jest jedynie elementem składowym. Podsumowując, Zespół kontrolujący, który przeprowadził kontrolę doraźną w dniu Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych kwietnia 2012 r., stwierdził, iż fakt przedstawienia przez beneficjenta dodatkowych faktur za prace wykonane przez innych wykonawców niż wybrana w wyniku postępowania firma, w tym również zbieżnych rzeczowo z zakresem zawartej z nim umowy świadczy o tym, że dodatkowe prace zostały wykonane na zakres prac niezgodny z wnioskiem o dofinansowaniem, niezgodny z zapytaniem ofertowym i złożoną ofertą, w związku z tym wydatki na nie poniesione są wydatkami niekwalifikowalnymi w projekcie. Z uwagi na niezgodność powierzchni rzeczywiście wybudowanej hali w stosunku do powierzchni zaplanowanej w przedmiotowym projekcie, za niekwalifikowane uznane zostały przez Zespół kontrolujący przeprowadzający kontrole doraźną również koszty wybudowania dodatkowej powierzchni hali, tj. 1.351,32 m2. Mając na uwadze powyższe, Zespół kontrolujący jako kwalifikowalne uznał wydatki związane z budową hali, które wynikają z umowy nr [...] Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych zawartej z wykonawcą Budownictwo Ogólne D. K. Zespół kontrolujący odniósł kwotę wynikającą z ww. umowy do zaplanowanej w umowie o dofinansowanie powierzchni 1000 m2 i tym samym wyliczył, że proporcjonalna wartość tejże powierzchni wynosi 1.514.262,78 zł. Ponieważ całkowite koszty kwalifikowalne dla kategorii wydatków dotyczących robót i materiałów budowlanych zaplanowane w umowie o dofinansowanie wynosiły 2.605.000,00 zł i koszty w takiej wysokości zostały przez Beneficjenta przedstawione do refundacji, wydatki w wysokości 1.090.737,22 zł uznane zostały przez Zespół kontrolujący, który przeprowadził kontrolę doraźną w dniu 19 kwietnia 2012 r. za niekwalifikowalne. Po przeprowadzeniu kontroli decyzją z dnia [...] marca 2013 r. D. Instytucja Pośrednicząca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. określiła obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty 449.837,31 zł dofinansowania otrzymanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla projektu nr [...] pt. "Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych", realizowanego w działaniu 1.1 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD 2007-2013). Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego przez skarżącego odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że beneficjent naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] maja 2009 r. (tj. zapisy § 2a ust. 1 stanowiącego, iż warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest poniesienie ich przez Beneficjenta w okresie realizacji Projektu, w związku z realizacją Projektu, zgodnie z postanowieniami Umowy, prawem wspólnotowym, krajowym, Wytycznymi oraz Uszczegółowieniem RPO WD, jak również z zasadami określonymi przez IZ RPO WD i DIP) oraz zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, tj. pkt 1.4, zgodnie z którym wydatek jest kwalifikowalny w ramach RPO WD jeżeli jest m.in. zgodny i spójny z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami oraz zasadami określonymi przez państwo członkowskie i IZ RPO WD oraz zał. 6 lit. H. pkt 5 stanowiący, iż wydatek jest wydatkiem niekwalifikowalnym, jeżeli m.in. nie jest zgodny z kategoriami wydatków przewidzianymi w budżecie projektu potwierdzonymi postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu i nie został ujęty we wniosku o dofinansowanie projektu. W omawianym przypadku zaistniały tym samym okoliczności wypełniające przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; zwana dalej u.f.p.), bowiem środki wykorzystano z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy, tj. z naruszeniem przytoczonych powyżej zapisów określonych w umowie o dofinansowanie projektu oraz jednocześnie środki zostały pobrane w nadmiernej wysokości. Naruszenie przez beneficjenta procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania polegało na wykonaniu prac niezgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie i wybudowaniu większej powierzchni hali niż zaplanowana w ramach projektu nr [...]. Zakwalifikowane przez beneficjenta w ramach projektu faktury na wydatki poniesione na większą powierzchnię obiektu niż wskazano we wniosku o dofinansowanie dokumentują fakt realizowania przez niego projektu niezgodnie z umową o dofinansowanie, tj. z naruszeniem procedur związanych z realizacją programów finansowanych ze środków publicznych oraz pobranie środków w nadmiernej wysokości. Podkreślono, iż strona w podpisywanych z D. Instytucją Pośredniczącą kolejnych aneksach do umowy o dofinansowanie ubiegała się o dofinansowanie budowy powierzchni 1.000 m2 hali. Powyższe zapisy – stanowiącego integralną część umowy – wniosku o dofinansowanie (w wersji zmienionej poszczególnymi aneksami), wyraźnie i w sposób jednoznaczny wskazują, że w projekcie projektu pn. "Wdrożenie innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych" w ramach kategorii roboty i materiały budowlane – dofinansowane zostały roboty i materiały budowlane na wykonanie powierzchni 1.000 m2 hali. Odnosząc się do przedstawionej argumentacji związanej z uzyskanym przez stronę pozwoleniem na budowę, tj. decyzją Starosty D. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., której przedłożenie organowi pierwszej instancji stanowiło warunek sine qua non do podpisania umowy o dofinansowanie, organ odwoławczy zauważył, że DIP miała świadomość, że planowana do wybudowania przez skarżącego hala ma mieć powierzchnię zgodną z pozwoleniem na budowę, jednakże dofinansowanie przyznała - zgodnie zresztą z wnioskiem o dofinansowanie - na wybudowanie jej części, tj. powierzchni 1.000 m2. Powyższe działanie DIP uznano za prawidłowe i zasadne, bowiem Beneficjent nie musi ubiegać się o dofinansowanie budowy całego obiektu, może – jak miało to miejsce w omawianym przypadku – ubiegać się o dofinansowanie na budowę jedynie części obiektu. Przechodząc do kolejnej poruszonej w odwołaniu kwestii, organ odwoławczy zauważył, iż bez wpływu na przedmiotową sprawę pozostaje fakt, iż aneksem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. z umowy o dofinansowanie (pkt VI "Skwantyfikowane wskaźniki realizacji celów projektu" we wniosku o dofinansowanie) usunięty został wskaźnik produktu pn. "Powierzchnia całkowita wybudowanej/zmodernizowanej infrastruktury na potrzeby realizacji projektu". Fakt podpisania ww. aneksu do umowy o dofinansowanie i usunięcie wskaźnika odnoszącego się do powierzchni hali nie oznacza, że beneficjent mógł wybudować – przy użyciu pieniędzy pochodzących ze środków publicznych – powierzchnię hali większą niż ta, o dofinansowanie której wnioskował i niż ta, na której wybudowanie zostało przez DIP przyznane dofinansowanie. Podkreślono nadto, iż beneficjent wprawdzie usunął wskaźnik produktu o wartości 1.000 m2, jednakże w umowie o dofinansowanie nadal pozostała niezmieniona tabela nr 14 wniosku o dofinansowanie, w której konsekwentnie przy kolejnych aneksach Strona przedstawiała w uzasadnieniu wydatków (w kategorii roboty i materiały budowlane) powierzchnię 1.000 m2. M. S. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił, podkreślając, że nie podzielił stanowiska skarżącego w całości. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty w zakresie naruszenia prawa procesowego, jednakże zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowani z obrotu prawnego, ponieważ uwadze organów umknęła okoliczność, że projekt, którego dotyczy udzielone skarżącemu dofinansowanie dotyczył "Wdrożenia innowacyjnej w skali świata technologii produkcji precyzyjnych wyrobów granitowych" nr [...] w ramach Priorytetu 1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. (RPO WD) "Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw", Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.A2 "Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie przedsiębiorstwa (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki)". Skarżący w streszczeniu projektu wyraźnie wskazał, że realizacja projektu polega na budowie zakładu produkcyjnego oraz wyposażeniu go w nowoczesny park maszynowy. We wniosku o dofinansowanie skarżący wskazał, że całkowity koszt inwestycji zamyka się kwotą 6.356.200 zł, z czego wydatki kwalifikowalne wynoszą 5.210.000 zł, a wnioskowane dofinansowanie stanowiło 49,99% kwoty wydatków kwalifikowalnych i wynosiło 2.604.479 zł. Oceniając skarżone rozstrzygnięcie zarówno organy, jak i skarżący swoją uwagę skupili na wielkości hali produkcyjnej i kwestii, czy organ był związany udzielonym stronie pozwoleniem na budowę, które opiewało na budowę obiektu o pow. 2.349,37 m2 czy też decydująca jest wielkość obiektu, którą skarżący podał we wniosku o dofinansowanie (1.000 m2). Wiążąca jest niewątpliwie treść wniosku o dofinansowanie, jest bowiem oczywiste, że strona nie musi wnioskować o sfinansowanie całego zamierzenia. Powołując wykaz planowanych wydatków sporządzonych przez skarżącego i załączonych do wniosku, organ skupił się jedynie na pracach budowlanych, gdy tymczasem jego uwadze umknęło, że prawie 2/3 tych wydatków stanowiły wydatki na maszyny i urządzenia. Wynika to zresztą z tego samego zestawienia, bowiem skarżący wyraźnie wskazał, że procentowy udział wydatków kwalifikowalnych związanych z wydatkami na roboty, materiały budowlane nabywane w celu budowy, przebudowy i rozbudowy budynków, zakupu budynków i budowli oraz gruntów, zakupu nieruchomości zabudowanej w całkowitych wydatkach kwalifikowalnych projektu wynosi 37,43%. W kwocie wydatków kwalifikowalnych (5.210.000 zł) zakup maszyn i urządzeń zamykał się kwotą 3.250.000 zł. Te właśnie elementy przesądzały o skuteczności aplikacji w programie "Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw", a nie budowa samego zakładu produkcyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, nie miała znaczenia informacja, jaką kwotę wydatkował skarżący na budowę hali produkcyjnej o wielkości określonej w pozwoleniu na budowę. Nie ma też znaczenia czy nazywana jest ona zakładem produkcyjnym, halą produkcyjną czy tylko halą. Określenia te można uznać za synonimy, bowiem nie budzi wątpliwości, że chodzi o budowę obiektu określonego w pozwoleniu na budowę. Również przyjęcie uśrednionego kosztu budowy 1 m2 powierzchni w odniesieniu do całego obiektu jest w ocenie Sądu prawidłowe, a nawet korzystne dla skarżącego. Decydujące jest natomiast czy poniesione przez skarżącego wydatki zarówno na budowę hali produkcyjnej do wysokości wnioskowanej, a więc 1.000 m2 i wydatki na zakup maszyn i urządzeń odpowiadają deklarowanym we wniosku udziałom procentowym (37,43%). Dopiero ustalenie, że skarżący naruszył powyższe proporcje mogłoby skutkować żądaniem zwrotu udzielonej dotacji. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., albowiem stwierdza, że środki udzielonego dofinansowania zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, co w ocenie Sądu nie miało miejsca, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., w sposób prawidłowy realizując jego dyspozycję; 2. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie aneksu nr 3 do umowy o dofinansowanie, który wprowadzał odmienny, od przyjętego we wniosku o dofinansowanie, stosunek procentowy wydatków na budowę hali produkcyjnej i wydatków na zakup maszyn i urządzeń; w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że wydatki na budowę hali stanowiły 37,43% wszystkich wydatków kwalifikowalnych i zachowanie tej proporcji w wydatkach projektu powinno być kluczowe dla oceny prawidłowości jego realizacji i rozliczenia, podczas gdy, na skutek podpisania aneksu nr 3 do umowy do dofinansowanie, doszło do zmiany tych proporcji, w ten sposób, że wydatki na budowę hali zrównały się w udziale w sumie wydatków z wydatkami na zakup maszyn i urządzeń, stanowiąc 50% wydatków kwalifikowalnych i proporcje te, wbrew ocenie Sądu, zostały przez organ uwzględnione w zaskarżonej decyzji; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1547; zwanej dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań dla organu co do postępowania, które winno być przeprowadzone w związku z uchyleniem przez Sąd decyzji, podczas gdy ocena prawna oraz prawidłowo sformułowane zalecenia są istotnymi elementami uzasadnienia wyroku, które sprawiają, że po pierwsze orzeczenie Sądu poddaje się kontroli instancyjnej, a po drugie organ ma możliwość prawidłowo zrealizować wiążące go stanowisko Sądu zawarte w wyroku. II. prawa materialnego, a to: 1. art. 50 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2005 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z 2006r., Nr 210), zwanego dalej rozporządzeniem 1083/2006, 2. art. 26 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014r., poz. 1649 ze zm.; zwanej dalej u.z.p.p.r.) w zw. z pkt 1.4 i zał. 6 lit. H pkt 5 Uszczegółowienia RPO WD, 3. rozdz. 5.2 podrozdział 2, pkt 2 "Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013" z dnia 22.11.2007r. (tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie naboru wniosku beneficjenta do dofinansowania), zwanych dalej wytycznymi ministerialnymi, w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 11 u.z.p.p.r. w zw. z art. 56 ust. 4 rozporządzenia 1083/2006, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy ocenie prawidłowości decyzji organu, wyrażające się: - wadliwym przyjęciem, że wielkość wybudowanej hali, a w konsekwencji wielkość wydatków na nią poniesionych nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydatkowania środków dofinansowania, - wadliwym przyjęciem, że kluczowe znaczenie w ocenie prawidłowości poniesienia wydatków ma ocena, czy wydatki na budowę hali produkcyjnej i wydatki na zakup maszyn i urządzeń zostały poniesione w stosunku procentowym zadeklarowanym we wniosku, podczas gdy taka ocena pomija wskazane w zarzucie regulacje prawne zawarte w wytycznych, uszczegółowieniu i umowie o dofinansowanie, określające reguły kwalifikowalności wydatków, według których tylko wydatki zgodne z przepisami prawa i umową o dofinansowanie, tam zadeklarowane i poniesione w zgodności z wnioskiem o dofinansowanie, tak co do wysokości jak i co do zakresu rzeczowego, mogą być uwzględnione i dofinansowane jako kwalifikowalne; Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie, w przypadku przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie jest dotknięty naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale zachodzi naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa D. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium legalności Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego za nieuzasadnione, natomiast stwierdził, że brak jest dostatecznych podstaw prawnych do pozostawienia jej w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił decyzję Zarządu D. z dnia [...] lipca 2013 r. Według art. 207 ust. 1 u.f.p., gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy jest nie to, jaką kwotę skarżący wydatkował na budowę hali produkcyjnej, natomiast to czy poniesione przez niego wydatki zarówno na budowę hali produkcyjnej do wysokości wnioskowanej, a więc 1000 m2 i wydatki na zakup maszyn i urządzeń odpowiadają deklarowanym we wniosku udziałom procentowym (37,43%). Dopiero ustalenie, że skarżący naruszył powyższe proporcje mogłoby skutkować żądaniem zwrotu udzielonej dotacji. Podzielając tę generalną tezę Sądu I instancji stwierdzić należy, że Sąd ten pominął ważny dla rozpoznania sprawy dowód, a mianowicie aneks nr 3 do umowy o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2010r., w którym w § 1 ust. 1 pkt 1 zmieniono § 25 umowy o dofinansowanie w ten sposób, że zmianie uległa proporcja wydatków, a mianowicie wysokość wydatków na prace budowlane oraz wysokość wydatków na zakup maszyn i urządzeń zrównała się i wynosić miała po 2.605.000 zł. (uprzednio, przed zmianą dokonaną aneksem nr 3 wydatki na prace budowlane miały wynosić 1.950.000 zł. i stanowić 37,43% ogólnych wydatków) Zatem udział wydatków na budowę hali w ogólnej sumie wydatków kwalifikowanych wynosić miał 50% w sumie wydatków kwalifikowanych, a nie jak wadliwie przyjął Sąd I instancji 37,43%. Wobec powyższego za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie aneksu nr 3 do umowy o dofinansowanie, który to dowód w zasadniczy sposób zmienił proporcje wydatków realizowanego projektu. Za usprawiedliwione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. dotyczące wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzuty podnoszone przez organ w tym względzie obejmują z jednej strony niewskazanie przepisów, które organ miał naruszyć, z drugiej strony natomiast zawarcie w wyroku ogólnikowych i lakonicznych wskazań co do dalszego postępowania. W obu tych kwestiach należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej za zasadne, choć nie wszystkie twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie zasługują na akceptację. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ (jak w niniejszej sprawie) uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż powody, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sposób pełny i zrozumiały. Przede wszystkim należy się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wywieść, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. Zasadnicza podstawa prawna rozstrzygnięcia podana przez Sąd I instancji to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Przepisy te wymagają powiązania z innymi przepisami, same w sobie nie stanowią bowiem kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Wynika to wyraźnie z ich treści, w świetle której art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi wtedy, gdy sąd stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Jednak Sąd nie dostrzegł, że oceniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego stwierdził, że są one niezasadne. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż uznał, że została wydana z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., który ma charakter materialnoprawny. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w zakresie podstawy prawnej. Jeśli by przyjąć, że Sąd I instancji przez przeoczenie wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to należy zwrócić uwagę na to, że stanowiący podstawą prawną zaskarżonej decyzji o zwrocie dofinansowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. odnosi się do wykorzystywania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Odstępstwo od uzgodnionych reguł stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; wszystkie wymienione wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozwijając tę tezę wskazać należy, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.; dalej: u.z.p.p.r.). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Skoro naruszenie procedur wynikających z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono (określonych w innych, przywołanych w umowie aktach), stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie, naruszenie tych procedur stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to bezwzględnie należy te naruszenia wskazać bądź się do nich bezpośrednio odnieść, nie akceptując występowania ich w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyartykułował w sposób jednoznaczny stwierdzonych naruszeń organu w zakresie stosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., utrudniając dokonanie rzeczowej kontroli swego stanowiska organowi, który ma ponownie rozpoznawać sprawę i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego toku rozumowania. Sprawia to, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że ma podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że tok rozumowania Sądu pierwszej instancji powinien być w tym zakresie pełny i nie wymagać uzupełnień bądź konkretyzacji – czy to przez organ lub stronę skarżącą, czy to przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego kontroli poddane zostało orzeczenie. Brak jest zwłaszcza wskazówek, jakie według Sądu przepisy procedury naruszyły organy w toku prowadzonego przez siebie postępowania. W swych rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji nie wskazał na żaden przepis, nie skonfrontował też poszczególnych działań organów z wymogami ustawowymi. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, by uzasadnienie wyroku nie pozostawiało w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości (podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Z tego też względu należy uznać, że w omawianym zakresie trafne jest stanowisko organu, a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba uwzględnić. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji naruszył nadto art. 141 § 4 p.p.s.a. w części wskazującej na obowiązek zawarcia w wyroku uwzględniającym skargę wskazań co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych – mających mieć miejsce po wyroku – czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję. Nie można pomijać też tego, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Aby więc regulacja ta mogła zostać zrealizowana i wykorzystana w dalszym (po wyroku) postępowaniu w sprawie, zalecenia w zakresie tegoż dalszego postępowania winny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. nie przedstawia niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji narusza ten przepis w sposób oczywisty (por. np. wyroki NSA z: 23 marca 2005 r., FSK 1799/04; 9 września 2005 r., FSK 2032/04 i FSK 2033/04; 14 lutego 2013 r., I FSK 467/12., publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania ograniczają się do jednozdaniowej wypowiedzi: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy IZ RPO WD uwzględni uwagi i stanowisko Sądu." Zdanie to może budzić szereg wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim trudno nie zgodzić się z organem, że w świetle tak sformułowanego stanowiska WSA, które nie jest czytelne i jednoznaczne, nie wiadomo, jakie czynności powinien podjąć organ, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu organ mógł usunąć wszystkie uchybienia prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzić w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Sąd powinien formułować wskazania co do dalszego postępowania organu w sposób, który nie pozostawia w tym względzie organowi jakiejkolwiek swobody interpretacyjnej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że taki zbyt skrótowy sposób formułowania istotnego elementu uzasadnienia, jaki został sformułowany przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczący wskazań co do dalszego postępowania, nie może być uznany za zgodny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., a wpływ tego uchybienia na wynik sprawy jest oczywisty (organ nie wie, jakie czynności ma przedsięwziąć i jakie jego działania będą ewentualnie mogły być uznane za wystarczające). Z tego to względu również w tym względzie należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać za usprawiedliwiony. Wobec uznania zasadności naruszenia przepisów postępowania, w szczególności naruszenia art. 133, 134 i 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.