II OSK 1390/16

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1443/15 w sprawie ze skargi M. P. i K. P na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1443/15, oddalił skargę M.P. i K.P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej PINB), wskutek wniosku [...]S.A. w W., Oddział w T., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku inwentarsko-składowego, obecnie wykorzystywanego na cele działalności [...], z naruszeniem warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy L. z dnia [...] czerwca 1988 r. (k-24 do k-25), rozbudowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1990 r., znak: [...] Wójta Gminy L.. Po przekształceniach podmiotowych wnioskodawcy, stroną postępowania stał się [...] Oddział w T., Terenowa Jednostka Eksploatacji w K.. W dniach 23 marca 2000 r. oraz 24 maja 2007 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr [...] w K. znajdują się dwa budynki murowane parterowe z dachami dwuspadowymi, dobudowane do siebie pod kątem prostym. Ustalono, że budynki są użytkowane przez inwestora dla potrzeb pracowni [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wójt Gminy L.wyraził zgodę na zmniejszenie odległości ustalonej w projekcie budowlanym (a więc min. 15 m) do 4,5-5,2 m budynków pracowni [...]w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. PINB nakazał inwestorowi przedłożenie określonych w decyzji dokumentów w celu zalegalizowania robót wykonanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., uznając, iż: "(...) żądanie od inwestora przedłożenia projektu zamiennego, zawierającego projekt przebudowy gazociągu 0250mm na odcinku kolidującym z budynkami, jest nieuzasadnione i stanowi przesłankę do uznania decyzji PINB (...) za nieważną". Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu [...] października 2012 r. przeprowadził oględziny budynków pracowni [...] zlokalizowanych na działce nr [...] w K., w wyniku których ustalono, iż budynki zakładu poligraficznego istnieją w niezmienionej formie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] organ I instancji orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że budynki zostały wykonane zgodnie z decyzjami pozwolenia na budowę w zakresie zgodności z planem realizacyjnym dla przedmiotowych inwestycji – tak w zakresie lokalizacji budynków, jak i projektu budowlanego. Przedmiotowe budynki na działce nr [...] w K. zostały oddane do użytkowania dnia [...] lutego 1990 r. zawiadomieniem Urzędu Gminy L. o oddaniu obiektu "przyziemie budynku mieszkalnego - usługowego" do użytku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uznał, iż zbliżenie przedmiotowych budynków do gazociągu nie wynika z dokonania przez inwestora odstępstw w zakresie lokalizacji budynków. Przedmiotowy gazociąg na działce nr [...] w K. jest gazociągiem wysokoprężnym o średnicy 0250 mm, więc strefa kontrolowana w tym przypadku wynosi 6 m. Odległość budynków od przedmiotowego gazociągu wynosi 4,50 - 5,20 m, a więc nie można stwierdzić naruszenia stery kontrolowanej gazociągu. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej [...], MWINB decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. Przede wszystkim organ drugiej instancji zauważył, że wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1988 r. określiło, że budynek gospodarczy (budynek inwentarsko-składowy) powinien zostać zlokalizowany w odległości 15,50 m od rurociągu gazowego. Również w decyzji z dnia [...] października 1990 r. (na rozbudowę budynku i zmianę sposobu jego użytkowania) wskazano, że rozbudowywany budynek powinien znaleźć się w odległości 17,50 m od rurociągu gazowego. Obie decyzje ustalały, że budynek inwentarsko-składowy będzie posadowiony w odległości 10 m od istniejącego budynku mieszkalnego. Natomiast pomiary dokonane podczas przeprowadzenia oględzin w dniu 23 marca 2000 r. wykazały, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy, wykorzystywany na cele działalności [...], znajduje się w odległości między 4,50m a 5,20m od istniejącego gazociągu. Ponadto jest on położony w odległości 14,20 m + 2,2 m + 7,00 m od istniejącego budynku mieszkalnego, a więc w odległości ponad dwukrotnie większej, niż określona w decyzjach pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, inwestor odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ zlokalizował budynek (wraz z częścią rozbudowaną) niezgodnie z warunkami udzielonych mu decyzji pozwolenia na budowę, w zbliżeniu do istniejącego gazociągu. Organ drugiej instancji wskazał, że taka lokalizacja budynku stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które wymagało od inwestora zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Według organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, dlaczego PINB w Krakowie uznał, że w niniejszej sprawie nie należy zastosować przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się wprost do sytuacji naruszenia przez inwestora warunków wydanego pozwolenia na budowę. Dalej organ II instancji wskazał, iż PINB w Krakowie zastosował niewłaściwy przepis celem usunięcia stwierdzonych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a dokonanych przez inwestora w trakcie prowadzonych robót budowlanych przy budynku inwentarsko-składowym (wykorzystywanym na cele działalności [...]). W niniejszej sprawie znaleźć bowiem winien zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, w oparciu o który, PINB w Krakowie wydał skarżoną decyzję. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że mapy, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu, zawierają nieprawidłowe dane. Podsumowując MWINB wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, PINB w Krakowie powinien rozważyć, jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora w związku z odstąpieniem przez niego od warunków pozwolenia na budowę, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P.i K. P.. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wydając powołany na wstępie wyrok WSA w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie wskazał, iż pomiary dokonane podczas oględzin w dniu 23 marca 2000 r. wykazały, że budynek inwentarsko-składowy, wykorzystywany na cele działalności poligraficznej, znajduje się w odległości między 4,50 m a 5,20 m od istniejącego gazociągu, podczas gdy z decyzji wynika, że budynek gospodarczy (budynek inwentarsko-składowy) winien zostać zlokalizowany w odległości 15,50 m od rurociągu gazowego (k-24) a rozbudowywany budynek winien znaleźć się w odległości 17,50 m od rurociągu gazowego (k. 22 akt adm.) Sąd w całości podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, co wymagało zmiany decyzji pozwolenia na budowę, gdyż poprzez zmianę usytuowania budynku na działce odstąpił od ustaleń objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu. MINB miał pełne podstawy do zakwestionowania zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, że w decyzji organu pierwszej Instancji kwestia ta nie została wyjaśniona. Tym samym już choćby z tego powodu konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, wskazujących że mapy, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu, zawierają nieprawidłowe dane. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor będzie miał możliwość przedłożenia wszelkich dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, które w chwili obecnej są gołosłowne. WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, stanowiącego że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie stosuje się przepisów ustawy poprzedniej, ale regulacje obecne tj. art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 poz.640) , które w § 110 pkt 1 zawiera przepis dotyczący gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, wskazując, że stosuje wówczas szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zatem obowiązany ustalić rodzaj gazociągu (w rozumieniu załącznika nr 2 do rozporządzenia) przebiegający przez działkę inwestora i stosownie do tego dokonać ustalenia szerokość strefy kontrolowanej. Sąd pierwszej instancji stwierdził również prawidłowość przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w badanej sprawie. Z powyższych względów WSA w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Reprezentowani przez radcę prawnego K. P. i M. P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: A. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji było objęte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało zaaprobowanie przez Sąd błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie w szczególności, że: - postanowienie z dnia 4 lipca 2001 r. o wyrażeniu zgody na zmniejszenie odległości budynku pracowni poligraficznej od gazociągu nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, - strona skarżąca wykonała obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, albowiem poprzez zmianę usytuowania obiektu na działce odstąpiła od ustaleń objętych protokołem zagospodarowania działki lub terenu, - brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska, że "zbliżenie budynków do gazociągu nie leży po stronie inwestora lecz po stronie niedokładnego określenia położenia przedmiotowego gazociągu na mapach stanowiących plan realizacyjny zatwierdzony w/w pozwoleniami na budowę", 2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez WSA w Krakowie, na jakiej podstawie w ocenie Sądu zastosowanie znajdzie w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, co pozbawia stronę skarżącą możliwości podjęcia ewentualnej polemiki w tym zakresie, B. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że znajdzie on w niniejszej sprawie zastosowanie, w sytuacji gdy w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, 2. art. 36 a ust. 1 i ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca w istotny sposób odstąpiła od warunków wydanego pozwolenia na budowę i w rezultacie wymagane było uzyskanie zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia 13 października 2015 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że WSA błędnie przyjął, że postanowienie z dnia 4 lipca 2001 r. o wyrażeniu zgody na zmniejszenie odległości budynku pracowni [...]od gazociągu nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Tymczasem, jak zostało podniesione w toku postępowania, powołane powyżej postanowienie Wójta Gminy L.ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, wiążącego w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest, że zgoda Ministra poprzedzająca postanowienie Wójta Gminy L. nie była bezwarunkowa i nakazywała odpowiednie zabezpieczenie gazociągu, w szczególności, że prace w tym zakresie wymagały zaangażowania ze strony podmiotu odpowiedzialnego za gazociąg. Zdaniem skarżących kasacyjnie, inwestor usytuował budynek zgodnie z planem realizacyjnym, a problem niewłaściwych odległości wyniknął natomiast z wadliwie sporządzonej przez pracownika urzędu gminy – geodety gminnego – mapy geodezyjnej, która to mapa zakładała, iż odległość pomiędzy planowanym wówczas budynkiem, a gazociągiem wynosi 17 m, co było niezgodne z rzeczywistością już od samego początku. Zdaniem kasatorów, budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i nie doszło do zmiany usytuowania budynków na terenie działki. Powyższa okoliczność w sposób prawidłowy została potwierdzona i uwzględniona przez inspektorów PINB po dokonaniu oględzin. W ocenie skarżących kasacyjnie, WSA zdaje się nie dostrzegać, że w toku postępowania doszło do naruszenia zasady zaufania, skoro sam w uzasadnieniu skarżonego wyroku z jednej strony twierdzi, że wydane w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę, o których mowa na stronie 14 i 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku "(...) pozostają w obiegu prawnymi i korzystają z domniemania prawidłowości, dlatego ich kwestionowanie w niniejszej sprawie jest niemożliwe" (strona 15 uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie), po czym w dalszej części uzasadnienia Sąd wskazuje, że niektóre rozstrzygnięcia są bez znaczenia: "(...) postanowienie to (Wójta Gminy L.) nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia" (strona 16 uzasadnienia skarżonego wyroku)". Zaaprobowanie takiego stanowiska WSA w Krakowie oznaczałoby, że uczestnik postępowania nie jest w stanie ocenić, jakie akty mają, a jakie nie mają znaczenia i nie są wiążące, co stałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się również z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, iżby w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w szczególności że w ocenie skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. WSA nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie strona skarżąca w istotny sposób odstąpiła od warunków wydanego pozwolenia na budowę i w rezultacie wymagane było uzyskanie zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż oczywiście bezzasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA w Krakowie, na jakiej podstawie w ocenie Sądu zastosowanie znajdzie w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wprost powołał się na regulację intertemporalną zawartą w § 110 pkt 1 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którą dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Art. 141 § 4 P.p.s.a. można zaś naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność iż stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny nie jest akceptowane przez stronę skarżącą, względnie, że uznaje ona argumentację sądu za niewystarczajaćą nie oznacza zaś, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może być prowadzona na gruncie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź – jak usiłuje to czynić strona skarżąca kasacyjnie – zastosowania prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenie przepisów postępowania zauważyć należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie zaakceptował bowiem ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy, iż przedmiotowy obiekt budowlany w postaci budynku inwentarsko-składowego, obecnie wykorzystywanego na cele działalności poligraficznej zrealizowany został z odstąpieniem od warunków wydanego pozwolenia na budowę, polegającym na zlokalizowaniu tegoż budynku wraz z częścią rozbudowaną niezgodnie z warunkami udzielonych inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie zauważył organ II instancji, a którą to konstatację podziela Naczelny Sąd Administracyjny na zmianę lokalizacji budynku inwentarsko-składowego, obecnie wykorzystywanego na cele działalności [...] na działce względem zatwierdzonych decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje nie tylko odległość tegoż obiektu od gazociągu, lecz przede wszystkim usytuowanie tego obiektu względem istniejącego na tej samej działce obiektu mieszkalnego. Obie decyzje udzielające pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, a następnie na jego adaptację na pracownie [...] i rozbudowę ustalały, że budynek inwentarsko-składowy będzie posadowiony w odległości 10 m od budynku mieszkalnego oznaczonego na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z 30 czerwca 1988 r. nr 1 (k. 246 akt organu I instancji), zaś w decyzji z dnia 8 października 1990 jako budynek istniejący nr 3 (k. 250 akt organu I instancji). Natomiast pomiary dokonane podczas przeprowadzenia oględzin w dniu 23 marca 2000 r. wykazały, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy, wykorzystywany na cele działalności poligraficznej położony w odległości 23,2 m (14,20 m + 2,2 m + 7,00 m – k. 17 akt organu I instancji) od istniejącego budynku mieszkalnego, a więc w odległości ponad dwukrotnie większej, niż określona w decyzjach pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż z prostego porównania mapy sytuacyjnej obrazującej faktyczne usytuowanie obiektów na działce nr [...] (k. 17 akt organu I instancji) z przywołanymi wyżej załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na rozbudowę wynika nadto w sposób oczywisty, iż lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...] co do zasady odpowiada warunkom określonym w decyzji z [...] czerwca 1988 r., na co wskazuje chociażby jego usytuowanie względem istniejącego już uprzednio obiektu na działce sąsiedniej. W świetle powyższego nie sposób zaaprobować zarzutu kasacyjnego jakoby w następstwie naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania doszło do wadliwego ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie odstąpienia od warunków udzielonych pozwoleń na budowę poprzez zmianę usytuowania obiektu na działce względem postanowień zawartych w tychże decyzjach, co pozwala na uznanie za nietrafny zarzutu kasacyjnego oznaczonego jako 2.A tiret drugie. Dalej zauważyć należy, iż z powyższego wynika, że stwierdzone zbliżenie przedmiotowego budynku do gazociągu nie przesądza o odstąpieniu od warunków wydanego pozwolenia na budowę (inaczej rzecz ujmując nie jest jego jedynym dowodem), lecz jest jedynie jednym z następstw zmiany przez inwestora lokalizacji przedmiotowego budynku względem udzielonych pozwoleń na budowę. Co za tym idzie bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy na jej etapie aktualnie kontrolowanym przez sąd administracyjny pozostają okoliczności związane z ewentualną niedokładnością określenia położenia gazociągu na mapach stanowiących plany realizacyjne zatwierdzone udzielonymi inwestorowi pozwoleniami na budowę. Okolicznością istotną dla sprawy było bowiem wyłącznie ustalenie czy inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję zgodnie z udzielonymi pozwoleniami na budowę, a jeśli nie to czy stwierdzone odstępstwo miało o charakter istotny, co uzasadniałoby przeprowadzenie procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zaś zagadnienia związane z ewentualnym zbliżeniem inwestycji do gazociągu będą przez organy badane dopiero na etapie badania czy i jakie roboty budowlane będą musiały zostać wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd I instancji nie przesądził w żadnym razie o tym, iż nie zaistniało cyt. "niedokładne określenie położenia przedmiotowego gazociągu na mapach stanowiących plan realizacyjny zatwierdzony w/w pozwoleniami na budowę", lecz jedynie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, iż poglądy PINB wyrażone w tym zakresie uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowane zostały w sposób niejasny i bez wskazania uzasadniających je dokumentów. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym, postępowaniu inwestor będzie miał możliwość przeprowadzenia dowodów) na potwierdzenie swoich twierdzeń, które w tej chwili są gołosłowne. Takie stanowisko Sądu I instancji uznać należy za trafne, co oznacza, że bezzasadnym okazał się zgłoszony w tym zakresie zarzut kasacyjny oznaczony jako A.2 tiret trzecie. Odnosząc się do zarzutu zaaprobowania przez Sąd I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] lipca 2001 r. o wyrażeniu zgody na zmniejszenie odległości budynku pracowni [...] od gazociągu nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia przypomnieć należy, iż przedmiotem badania przez MWINB była okoliczność, czy doszło do istotnego odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie weryfikacja projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych względnie weryfikacja potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dla ustalenia czy w ogóle doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę koniecznym jest zaś jedynie porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego i zrealizowanej inwestycji. Ewentualne otrzymanie przez inwestora już po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawanej w trybie przewidzianym w art. 9 ustawy Prawo budowlane, o ile dotyczy zagadnień wskazanych w art. 36a ust. 5 tej samej ustawy, nie upoważnia bowiem inwestora do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane). Co za tym idzie stwierdzić należy, że postanowienie Wójta Gminy L.z dnia [...] lipca 2001 r. nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., której podstawą faktyczną było jedynie ustalenie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zmianie usytuowania budynku na działce, a jej przedmiotem było uchylenie decyzji wydanie przez organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazanie temuż organowi przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy. Dopiero w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ewentualnie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego będzie zaś między innymi ocena znaczenia prawnego postanowienia Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2001 r. pod kątem jego wpływu na zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem Z powyższego wynika jednocześnie, że co najmniej przedwczesnym było wyrażenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do dopuszczalności wydawania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wyłącznie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w toku postępowania legalizacyjnego, bądź naprawczego, które to zagadnienie jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniane niejednolicie. Wyrażając powyższy pogląd prawny nie mający znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wykroczył bowiem poza zakres swojej kognicji wyznaczanej przez treść rozstrzygnięcia organu administracji poddanego kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić jednakże należy, iż pomimo wadliwego w tym zakresie uzasadnienia zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie zasługiwały także na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprost wskazał, że istotne odstępstwo od warunków wydanego pozwolenia na budowę jakiego dopuścił się inwestor polegało na zmianie usytuowania budynku na działce, co stanowiło odstępstwo od ustaleń objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz przytoczył w tym zakresie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. WSA w Krakowie faktycznie nie wskazał przy tym odpowiedniej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu, jednakże nie może budzić wątpliwości, że stosował w tym zakresie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane definiujący jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tak z zarzutów jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym w sposób jednoznaczny czy jej autor kwestionuje za pośrednictwem tego zarzutu sam fakt ustalenia, że doszło do zmiany usytuowania budynku na działce względem wydanych pozwoleń na budowę, co stanowiłoby niedopuszczalną próbę kwestionowania ustaleń faktycznych za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przyjęcie przez Sąd, że zmiana usytuowania budynku na działce względem wydanych pozwoleń na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki, czy też wreszcie ustalenie, że zaistniałe odstępstwo miało charakter istotny. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Taki sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczną kontrolę, albowiem rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a., a wymogom autor skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie sprostał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. uznając, że zaskarżone orzeczenie mi częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.