II SA/Kr 1443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –N., M.G. sprawy ze skargi M.P. i K.B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] - ziemskiego w K. decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [....], znak: [....] po rozpatrzeniu sprawy dot. budynków pracowni poligraficznej zlokalizowanych na działce nr [....] [....] , własność M.P. i K.P. stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy budowy budynków pracowni poligraficznej położonych na działce nr [....] w K. , kolidujących z gazociągiem wysokoprężnym 0250mm i zostało wszczęte na wniosek [....] S.A. w W. , Oddział przesyłu w T. Po przekształceniach w firmie wnioskodawcy, stroną postępowania jest [....] S.A. Oddział w T. , [....] w K. , [....]. W dniu [....] 2000 r. oraz [....] 2007 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że na działce nr [....] w K. znajdują się dwa budynki murowane parterowe z dachami dwuspadowymi, dobudowane do siebie pod kątem prostym. Ustalono, że budynki są użytkowane przez inwestora dla potrzeb pracowni poligraficznej. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2007 r., znak: [....] , Wójt Gminy [....] wyraził zgodę na zmniejszenie odległości ustalonej w projekcie budowlanym (a więc min. 15 m) do 4,5-5,2 m budynków pracowni poligraficznej w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia. Zgoda ta została wydana w oparciu o upoważnienie Ministra Gospodarki z dnia 14 listopada 1995 r. (na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe Dz. U. z 1995 r. nr 139, poz. 686). Decyzją nr [....] z dnia 23 listopada 2007 r., znak[....] , PINB nakazał inwestorowi przedłożyć określone w decyzji dokumenty w celu zalegalizowania robót wykonanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. K.P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W dniu 31 stycznia 2011 r. MWINB decyzją znak: [....] stwierdził nieważność decyzji PINB nr [....] z dnia 23 listopada 2007 r., znak: [....] . MWINB uznał, iż "żądanie od inwestora przedłożenia projektu zamiennego, zawierającego projekt przebudowy gazociągu 0250mm na odcinku kolidującym z budynkami jest nieuzasadnione i stanowi przesłankę do uznania decyzji PINB(...), za nieważną..." Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu 17.10.2012 r. przeprowadził oględziny budynków pracowni poligraficznej zlokalizowanych na działce nr [....] w K. w wyniku których ustalono, iż budynki zakładu poligraficznego istnieją w niezmienionej formie. Według oświadczenia do protokołu P. K.P. "budynki od poprzednich kontroli nie były rozbudowywane. Budynki nadal są użytkowane jako zakład poligraficzny. Na budowę i rozbudowę przedmiotowego budynku uzyskał wszystkie wymagane prawem pozwolenia na budowę i decyzje.(...) budynki zostały wykonane zgodnie z pozwoleniami tak w zakresie lokalizacji jak i projektu budowlanego". Budowa budynku mieszkalnego oraz inwentarsko-składowego została wykonana w oparciu o pozwolenia na budowę wydane przez Urząd Gminy [....] z dnia 30.06.1988 r. nr [....] . Adaptacja istniejącego budynku gospodarczego na pracownię poligraficzną i dobudowa obory z garażem została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Gminy [....] z dnia 08.10.1990 r., znak: [....] . Budynki zostały wykonane zgodnie z decyzjami pozwolenia na budowę w zakresie zgodności z planem realizacyjnym dla przedmiotowych inwestycji tak w zakresie lokalizacji budynków jak i projektu budowlanego. Przedmiotowe budynki na działce nr [....] w K. zostały oddane do użytkowania dnia 12.02.1990 r. zawiadomieniem Urzędu Gminy [....] o oddaniu obiektu "przyziemie budynku mieszkalnego - usługowego" do użytku. Wskazano, że decyzja nr [....] z dnia 23.11.2007 r., znak: [....] wynikała z przekonania, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu realizacyjnego w zakresie lokalizacji budynków. Ponownie rozpatrując sprawę organ uznał, iż zbliżenie przedmiotowych budynków do gazociągu nie wynika z dokonania przez inwestora odstępstw w zakresie lokalizacji budynków. Oznaczenie usytuowania rurociągu gazowego na mapkach stanowiących podstawę do wydania w/w pozwoleń na budowę oraz pozwolenia na adaptację budynków na zakład poligraficzny było inne niż na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia [....] .2000 r. według której stwierdzono zbliżenie budynku do gazociągu na odległość 4,5 - 5,20 m. Zbliżenie budynków do gazociągu nie leży po stronie inwestora lecz po stronie niedokładnego określenia położenia przedmiotowego gazociągu na mapach stanowiących plan realizacyjny zatwierdzony w/w pozwoleniami na budowę. Zgodnie z § 9 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055 z 2001 r.) "Szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić: 1) dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN": a) do DN 150 włącznie - 4 m, b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m, c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8 m, d) powyżej DN 500 - 12 m, 2) dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia -1 m. Przedmiotowy gazociąg na działce nr [....] w K. jest gazociągiem wysokoprężnym o średnicy 0250 mm, więc strefa kontrolowana w tym przypadku wynosi 6 m. Odległość budynków od przedmiotowego gazociągu wynosi 4,50 - 5,20 m, a więc nie można stwierdzić naruszenia stery kontrolowanej gazociągu. Od powyższej decyzji odwołała się Spółka [....] S. A. (następca prawny spółki [....] S. A. w W. , zwany dalej: Spółką). Po rozpatrzeniu odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 września 2015 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , wskazał, że przedmiotem postępowania jest wybudowanie budynku inwentarsko-składowego, obecnie wykorzystywanego na cele działalności poligraficznej, z naruszeniem warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy [....] z dnia 30 czerwca 1988 r. (k-24 do k-25), rozbudowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia 8 października 1990 r., znak: [....] Wójta Gminy [....] (k-21 do k-23). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, PINB w K. ocenił, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów dodatkowych obowiązków, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego wydane rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Przede wszystkim należy zauważyć, że wydana decyzja pozwolenia na budowę z dnia 30 czerwca 1988 r. określała, że budynek gospodarczy (budynek inwentarsko-składowy) winien zostać zlokalizowany w odległości 15,50 m od rurociągu gazowego (k-24). Również w decyzji z dnia 8 października 1990 r. (na rozbudowę budynku i zmianę sposobu jego użytkowania), wskazano, ze rozbudowywany budynek winien znaleźć się w odległości 17,50 m od rurociągu gazowego (k-22). Obie decyzje ustalały, że budynek inwentarsko-składowy będzie posadowiony w odległości 10 m od istniejącego budynku mieszkalnego. Natomiast pomiary dokonane podczas przeprowadzenia oględzin w dniu [....] 2000 r. wykazały, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy, wykorzystywany na cele działalności poligraficznej, znajduje się w odległości między 4,50 m a 5,20 m od istniejącego gazociągu. A ponadto jest położony w odległości 14,20 m + 2,2 m + 7,00 m (k-17) od istniejącego budynku mieszkalnego, a więc w odległości ponad dwukrotnie większej, niż określona w decyzjach pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, inwestor odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ zlokalizował budynek (wraz z częścią rozbudowaną) niezgodnie z warunkami udzielonych mu decyzji pozwolenia na budowę, w zbliżeniu do istniejącego gazociągu. MWINB w K. wskazał, że taka lokalizacja budynku stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które wymagało od inwestora zmiany decyzji pozwolenia na budowę, przytaczając brzmienie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm.; dalej: PrBud). Wskazał, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1187/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (...) jeżeli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach "mamy do czynienia z istotnym odstawieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę." W związku z tym należy uznać, że wykonanie obiektu budowlanego w innym miejscu na nieruchomości, w zbliżeniu do istniejącego gazociągu, wymagało uzyskania przez inwestora zgody na taką lokalizację budynku na działce i stanowiło "istotne odstąpienie" od warunków wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud, (...), właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na podstawie ww. przepisu, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, dlaczego PINB w K. uznał, że w niniejszej sprawie nie należy zastosować przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się wprost do sytuacji naruszenia przez inwestora warunków wydanego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że stwierdzenie przez MWINB w K. nieważności decyzji z dnia 23 listopada 2007 r., znak: [....] decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [....] (k-225 do k-226) wynikało nie z wadliwości zastosowania trybu postępowania w niniejszej sprawie przez PINB w K. , ale z uwagi na to, że decyzją z dnia 23 listopada 2007 r. organ I instancji zobowiązał inwestora, który naruszył warunki wydanego pozwolenia na budowę, do wykonania robót budowlanych w obiekcie, którego pozwolenie na budowę nie obejmowało, tzn. nakazał wykonanie inwestorowi robót budowlanych także przy gazociągu. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego budzą ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżonej decyzji, PINB w K. wskazał, że (...) zbliżenie budynków do gazociągu nie leży po stronie inwestora lecz po stronie niedokładnego określenia położenia przedmiotowego gazociągu na mapach stanowiących plan realizacyjny zatwierdzony w/w pozwoleniami na budowę (k-263). Organ odwoławczy wskazuje, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, wskazujących że mapy, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu, zawierają nieprawidłowe dane. Na obu mapach jednoznacznie wskazano, że projektowany/rozbudowywany budynek inwentarsko-składowy znajduje się w odległości 10 m od budynku mieszkalnego. Natomiast ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez PINB w K. potwierdziły, że budynek inwentarsko-składowy został wybudowany w większej odległości od budynku mieszkalnego, niż odległość wskazana w pozwoleniach na budowę. Oczywistym jest, że skoro budynek inwentarsko-składowy został zlokalizowany w większej odległości do budynku mieszkalnego, to musiała się zmienić również jego odległość od przebiegającego przez działkę gazociągu. W niniejszej sprawie, PINB w K. zastosował niewłaściwy przepis celem usunięcia stwierdzonych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a dokonanych przez inwestora w trakcie prowadzonych robót budowlanych przy budynku inwentarsko-składowym (wykorzystywanym na cele działalności poligraficznej). W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud, w oparciu o który, PINB w K. wydał skarżoną decyzję w sprawie. Dlatego ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, PINB w K. rozważy jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora w związku z odstąpieniem przez niego od warunków pozwolenia na budowę, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu wskazano, że aktualnie normy branżowe nie są przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Niemniej w dacie wydania pozwoleń na budowę, dotyczących budynku inwentarsko-składowego, obowiązywały przepisy, które wprost nakazywały konieczność uwzględnienia niektórych norm branżowych. W konsekwencji, w sytuacji gdy przez działkę budowlaną przebiegał gazociąg, okoliczność ta musiała każdorazowo zostać uwzględniona w wydanym pozwoleniu na budowę poprzez obowiązek takiego wyznaczenia lokalizacji obiektów budowlanych na działce, by zapewnić bezpieczeństwo ich późniejszego użytkowania. Takie wymogi zawierały również decyzje pozwolenia na budowę, dotyczące budynku inwentarsko-składowego, które rozstrzygały o konieczności zachowania stosownej odległości projektowanego budynku zarówno od gazociągu, jak i od linii energetycznej. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, póz. 686) i poprzedzającego je rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. (Dz. U. Nr 45, póz. 243) wiążą w przedmiocie dokonania oceny samowoli budowlanej. Ponadto wskazano, że w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, adresat obowiązku jest zobligowany do przedłożenia projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do projektowania. Taki projekt podlega sprawdzeniu. Po pozytywnych ustaleniach w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Przepisy ustawy Prawo budowlane wskazują, by w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi zalegalizowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych o ile roboty takie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym nie można wykluczyć, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, możliwym będzie zalegalizowanie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarsko-składowego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. i K.M. , zarzucając jej: 1. Naruszenie art. 103 ust 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - w niniejszej sprawie polegające na dokonaniu błędnej subsumpcji prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia właściwych przepisów prawa materialnego. 2. Rażące naruszenie art. 51 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez: a) błędne uznanie, iż decyzja PINB nr [....] znak: [....] stwierdzająca, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - jest decyzją nieprawidłową, bowiem istnieje konieczność nałożenia na inwestorów obowiązków przedłożenia projektu zamiennego; b) błędne uznanie, iż skarżący na działce nr [....] w K. wykonał obiekt budowlany w sposób odbiegający od warunków decyzji pozwolenia na budowę, w wyniku czego należy prowadzić postępowanie legalizacyjne przy zastosowaniu w/w przepisu prawa. c) błędne uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy decyzja wydana w oparciu o w/w przepis z uwagi na ustanie ważności postanowienia z dnia 20.11.2007r. wydanego przez PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, obarczona będzie wadą nieważności. 3. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: - brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz ostatecznie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przejawiające się w nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżący wykonał obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę; - zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w postaci braku uwzględnienia map geodezyjnych, na których wykonano projekt zagospodarowania terenu, a z których jednoznacznie wynika, iż zawarte na nich wymiary dobiegają od rzeczywistych pomiarów w terenie. - brak uwzględnienia znajdującej się w aktach sprawy zgody Wójta Gminy [....] wydanej na podstawie upoważnienia Ministra Gospodarki z dnia 22.06.2001 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej do 4,5 - 5,2 m budynków pracowni poligraficznej w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia, a następnie wydane na tej podstawie postanowienie Wójta Gminy [....] . 4. Naruszenie art. 10 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu odpisu odwołania spółki [....] SA w W. w wyniku czego strona skarżąca nie miała możliwości złożenia stosownego wyjaśnienia w sprawie. 5. Naruszenie art. 107 kpa w zw. z art. 156 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji adresata tejże decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została w sposób całkowicie nieprawidłowy, w szczególności organ II instancji błędnie zastosował przepisy przejściowe ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odmawiając zastosowania przepisu art. 107 ust 2 w/w ustawy, a w to miejsce stosując w sposób całkowicie bezcelowy przepis art. 103 ust 2 w/w ustawy. W wyniku powyższego błędu organ II instancji nie uwzględnia aktualnych przepisów budowlano-technicznych regulujących kwestię warunków technicznych, jakie spełniać mają sieci gazowe i ich usytuowanie. Ponadto Wojewódzki [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego konsekwentnie pomija fakt, iż inwestor uzyskał zgodę Wójta Gminy [....] wydaną na podstawie upoważnienia Ministra Gospodarki z dnia 22.06.2001r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej do 4,5 - 5,2 m budynków pracowni poligraficznej w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia. Postanowienie Wójta Gminy [....] ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, wiążącego w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w sposób całkowicie arbitralny kwestionuje podnoszony w toku sprawy fakt, potwierdzony przez inspektorów PINB, iż inwestor usytuował budynek zgodnie z planem realizacyjnym, a problem niewłaściwych odległości wynikł natomiast z wadliwie sporządzonej przez pracownika urzędu gminy - geodety gminnego - mapy geodezyjnej, która to mapa zakładała, iż odległość pomiędzy planowanym wówczas budynkiem, a gazociągiem wynosi 17 m, co było niezgodne z rzeczywistością już od samego początku. Zdaniem skarżącego budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i nie doszło do zmiany usytuowania budynków na terenie działki. Organ II instancji dokonuje błędnych założeń, narzucając określony tryb procedowania organowi I instancji, zakładający określone uciążliwości po stronie skarżącego, w sytuacji gdy istniej przecież prawdopodobieństwo, iż to gazociąg został wykonany niezgodnie z projektem. Powyższa okoliczność w żaden sposób nie została zbadana. Ponadto wskazuję, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji upłynął okres ważności postanowienia PINB z dnia 20.11.2007r w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wydanie decyzji, w stosunku do której prawomocnie stwierdzono jej nieważność, nie przerywa biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W związku z powyższym obecnie wydane decyzje na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obarczone będą wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjna decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Sad podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem jego powtarzanie w tym miejscu jest zbędne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy co następuje. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie, iż skarżący na działce nr [....] w K. wykonał obiekt budowlany w sposób odbiegający od warunków decyzji pozwolenia na budowę oraz błędne uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy decyzja wydana w oparciu o w/w przepis z uwagi na ustanie ważności postanowienia z dnia 20.11.2007r. wydanego przez PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, obarczona będzie wadą nieważności; jak również powiązany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie czy odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny. Tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych przewidziany w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone. W niniejszej sprawie postanowienie PINB z dnia 20 listopada 2007r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy prawo budowlane, poprzedzone zostało oględzinami z dnia 24 maja 2007r. W protokole oględzin stwierdzono, że "budynek od czasu ostatnich oględzin tj. [....] 2000r. nie uległ zmianie, (...) w budynku nadal istnieje pracownia poligraficzna". Natomiast z protokołu oględzin z 2000 r. wynika, że obiekt już wówczas był użytkowany na działalność produkcyjną typu wydawniczego, w czasie oględzin pracowało w nim 5 osób, a budowę ukończono w 1990 r. Tym samym z akt sprawy wynika, że roboty budowlane zostały zakończone (a nie przerwane ze względów np. technologicznych czy logistycznych) na długo przed wydaniem postanowienia z 20 listopada 2007r., co z kolei oznacza, że wydanie tego postanowienia było co najmniej bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a.(tak np. NSA w Warszawie wyroku z dnia z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 861/06). Dla niniejsze sprawy bezprzedmiotowość tego postanowienia ma znaczenie o tyle, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 listopada 2007r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, nie ma wpływu na konieczność zachowania dwumiesięcznego terminu na jej wydanie. W dalszym etapie procedury legalizacyjnej organ jest obowiązany wydać decyzję, którą: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 została wydana przez PINB w dniu 3 stycznia 2013r. i została uchylona zaskarżoną decyzją MWINB z dnia 11 września 2015r. znak [....] . Na tym etapie postępowania legalizacyjnego rozstrzygnięcia wymaga czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym decyzją z dnia 30 czerwca 1988 r. ( na budowę budynku mieszkalnego oraz inwentarsko – składowego na działce nr [....] w K. ) oraz decyzją z dnia 8 października 1990 r. (na rozbudowę budynku i zmianę sposobu jego użytkowania). Organ II Instancji prawidłowo wskazał, że z obu tych decyzji wynika, że budynek inwentarsko-składowy będzie posadowiony w odległości około 10 m od istniejącego budynku mieszkalnego, podczas gdy jest położony w odległości 14,20 m + 2,2 m + 7,00 m (k. 17 akt. adm.) od istniejącego budynku mieszkalnego, a więc w odległości ponad dwukrotnie większej, niż określona w decyzjach pozwolenia na budowę. Natomiast pomiary dokonane podczas oględzin w dniu [....] 2000 r. wykazały, że budynek inwentarsko-składowy, wykorzystywany na cele działalności poligraficznej, znajduje się w odległości między 4,50 m a 5,20 m od istniejącego gazociągu, podczas gdy z decyzji wynika, że budynek gospodarczy (budynek inwentarsko-składowy) winien zostać zlokalizowany w odległości 15,50 m od rurociągu gazowego (k-24) a rozbudowywany budynek winien znaleźć się w odległości 17,50 m od rurociągu gazowego (k. 22 akt adm.) Wskazać w tym miejscu należy – odnosząc się do zarzutów skargi- że niewiarygodne są argumenty, jakoby zatwierdzony w decyzjach sposób usytuowania obiektu względem gazociągu były niezgodny z rzeczywistością od samego początku. Gazociąg był w każdym z załączników graficznych wyraźnie wrysowany, odległość planowanych obiektów została wymierzona względem jego przebiegu, a okoliczności tych inwestor wówczas w żaden sposób nie kwestionował. Decyzje te pozostają w obiegu prawnymi i korzystają z domniemania prawidłowości, dlatego ich kwestionowanie w niniejszej sprawie jest niemożliwe. Na podstawie wyżej opisanych ustaleń – które Sąd w całości podziela – organ II Instancji doszedł do przekonania, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, co wymagało zmiany decyzji pozwolenia na budowę, albowiem poprzez zmianę usytuowania budynku na działce odstąpił od ustaleń objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Wobec takich ustaleń wynikających z akt sprawy, organ miał pełne podstawy do zakwestionowania zastosowania przez organ I Instancji art. 51 ust. 1 pkt. 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, zwłaszcza, że w decyzji organu I Instancji kwestia ta nie została wyjaśniona. Tym samym już choćby z tego powodu konieczne było uchylenie decyzji organu I Instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania. Dalej wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w postaci braku uwzględnienia map geodezyjnych, na których wykonano projekt zagospodarowania terenu, a z których jednoznacznie wynika, iż zawarte na nich wymiary dobiegają od rzeczywistych pomiarów w terenie. Kopie decyzji z 1998r. oraz 1990 r. wraz z załącznikami graficznymi ("plan realizacyjny" oraz "orientacja") zawierające projekt zagospodarowania terenu, zostały przedłożone do akt przez inwestora, który na ich podstawie realizował swoje zamierzenie. Niejasne wskazanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji : "zbliżenie budynków do gazociągu nie leży po stronie inwestora lecz po stronie niedokładnego określenia położenia przedmiotowego gazociągu na mapach stanowiących plan realizacyjny zatwierdzony w/w pozwoleniami na budowę", organ II Instancji dostrzegł i wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, wskazujących że mapy, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu, zawierają nieprawidłowe dane. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor będzie miał możliwość przedłożenia wszelkich dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, które w chwili obecnej są gołosłowne. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia zgody Wójta Gminy [....] wydanej na podstawie upoważnienia Ministra Gospodarki z dnia 22.06.2001 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości podstawowej do 4,5 - 5,2 m budynków pracowni poligraficznej w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia, wskazać należy, że postanowienie to nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Nie jest jasne jakimi przesłankami kierował się Wójt Gminy [....] występując do Ministra Gospodarki na podstawie art. 9 ustawy prawo budowlane o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczko – budowlanych, a następnie dlaczego wydał postanowienie z dnia 4 lipca 2001r. o wyrażeniu zgody na zmniejszenie odległości budynku pracowni poligraficznej od gazociągu wysokiego ciśnienia. Nie budzi jednak najmniejszych wątpliwości, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, wydawane jest wyłącznie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w toku postępowania legalizacyjnego (tak np. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. II OSK 905/07). Na marginesie można tylko wskazać, że zgoda Ministra nie była bezwarunkowa i nakazywała odpowiednie zabezpieczenie gazociągu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 103 ust 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegający na "dokonaniu błędnej subsumpcji prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia właściwych przepisów prawa materialnego." Zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten, jako przepis przejściowy związany z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 prawo budowlane i utratą mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, reguluje prawo właściwe dla spraw będących w toku w dniu 1 stycznia 1995r. tj. w dacie wejścia w życie nowej ustawy. Jako zasadę w ust. 1 przyjmuje prowadzenie spraw w nowym reżimie prawnym natomiast z zasady tej wyłącza sprawy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy wskazały ten przepis z tego względu, że roboty budowlane zakończyły się przed wejściem w życie ustawy. Nie były jednak realizowane bez pozwolenia na budowę, ale z istotnymi od niego odstępstwami. Z tego względu nie stosuje się przepisów ustawy poprzedniej ale regulacje obecne tj. art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane. Jednak skarżący upatruje tego naruszenia – jak można wywnioskować ze skargi – raczej w zakwestionowaniu przez organ II Instancji obowiązku stosowania aktualnych przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Jednakże uważna lektura decyzji organu II Instancji prowadzi do wniosku, że zarzut ten polega na nieporozumieniu. Organ wprost stwierdza, że "brak jest podstaw do uznania że przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989r. wiążą w przedmiocie dokonania oceny samowoli budowlanej". Na marginesie w tym miejscu wskazać należy, że już po wydaniu decyzji przez organ I Instancji weszło w życie Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 poz.640) , które w § 110 pkt. 1 zawiera przepis dotyczący gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, wskazując, że stosuje wówczas szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zatem obowiązany ustalić rodzaj gazociągu ( w rozumieniu załącznika nr 2 do rozporządzenia) przebiegający przez działkę inwestora i stosownie do tego dokonać ustalenia szerokość strefy kontrolowanej. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem." Skarga sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd trudno zakładać oczywistą omyłkę. Jeśli jednak profesjonalny pełnomocnik miał na mysi art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z w zasadzie jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Nie jest tez uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 kpa w zw. z art. 156 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji adresata tejże decyzji. W zaskarżonej decyzji wskazano że jest wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania strony postępowania, jak również oznaczono dokładnie od jakiej decyzji odwołanie zostało rozpatrzone. Nie jest zatem zrozumiałe w jakim zakresie decyzja miałaby być nieważna i o który punkt art. 156 (mający wszak wiele jednostek redakcyjnych) chodzi skarżącym. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.