I OSK 1270/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 833/14 o odrzuceniu skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014 r., nr [..] w przedmiocie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J.B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014 r., nr [..] w przedmiocie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z 20 października 2014 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 13 listopada 2014 r., J.B. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wniósł skargę na uchwałę nr [..] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014 r. w sprawie określenia rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 września 2014 r. pod pozycją [..] i weszła w życie z dniem 2 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Wrocławia wskazał, że strona pismem z 25 września 2014 r. wezwała Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 16 października 2014 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr [..], w której nie uwzględniła wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Wskazana uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 31 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę jako przedwczesną. Sąd przytoczył art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Pomimo pewnych odrębności związanych z wnoszeniem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. – jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – znajduje w sprawie zastosowanie. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa uregulowana w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, aby można było skutecznie podjąć działania zmierzające do wniesienia skargi, obejmujące m.in. wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, niezbędne jest wejście w życie kwestionowanej uchwały. Bowiem przed dniem wprowadzenia danej regulacji do obrotu prawnego, nie wywołuje ona – co do zasady – żadnych skutków prawnych, w tym w szczególności odnoszących się do sfery interesu prawnego bądź uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 407/06 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1169/09). Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co nastąpiło w dniu 17 września 2014 r., pod pozycją [..]. Zatem wskazany akt wszedł w życie z dniem 2 października 2014 r. Tymczasem do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego przedmiotową uchwałą skarżący wezwał Radę Miejską Wrocławia pismem z 25 września 2014 r., a więc w momencie, w którym akt ten jeszcze nie obowiązywał. Ponieważ kwestionowana uchwała nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się przedwczesne, a w efekcie bezskuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.B., zaskarżając je w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnego pliku dokumentów, a nie na podstawie należycie skompletowanych akt sprawy; 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi spełniającej wszystkie warunki formalne. Ponadto strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. § 1 i § 3 uchwały nr [..] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 25 września 2014 r. zmieniającej uchwałę nr [..] Rady Miejskiej Wrocławia, poprzez pominięcie obowiązywania tych przepisów. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, aniżeli wymienione w punktach poprzedzających art. 58 § 1 ustawy, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że przyczyną niedopuszczalności skargi w rozumieniu powyższego przepisu jest okoliczność, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zostało dokonane przed opublikowaniem zaskarżonej uchwały. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wezwanie było przedwczesne, a zatem nie zostały przez stronę wyczerpane środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej "u.s.g." - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 a ust. 1). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do dokonania oceny, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strony, wymagane przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby mogła być uznana za dopuszczalną skarga na tę uchwałę do sądu administracyjnego, konieczna jest wykładnia tego przepisu w zakresie ustalenia, jak należy rozumieć użyte w tym przepisie określenie "naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą". Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy rację ma Sąd I instancji, który wydał zaskarżoną uchwałę, że można uznać, że interes prawny strony zostaje naruszony kwestionowaną uchwałą wymagającą z mocy ustawy publikacji w dzienniku urzędowym, dopiero po jej wejściu do obrotu prawnego w wyniku prawidłowego opublikowania, czy też możliwe jest przyjęcie, że już sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne. Przyjęcie tego drugiego poglądu powoduje, że strona może skutecznie otworzyć sobie drogę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządu gminnego wzywając organ gminy do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą bez oczekiwania na jej opublikowanie. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za tym drugim poglądem, a więc za tym, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi "odczekać", aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony, zostanie opublikowana w dzienniku urzędowym i dopiero wtedy może skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Przeciwny pogląd zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem, nie mieszczącym się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich i może zagrozić realizacji uprawnienia w postaci prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przy takim sformułowaniu przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie (po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym), aby móc skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego tą uchwałą. Jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Tak więc przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Sam fakt więc podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1132/08; z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06). Skoro w omawianym przepisie chodzi o subiektywne przekonanie, że uchwała narusza interes prawny czy uprawnienie, to brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że takie subiektywne przekonanie może mieć miejsce dopiero po wejściu w życie uchwały. Jest wręcz przeciwnie, takiego przekonania nabiera się po zaznajomieniu się z treścią aktu. Publikacja uchwały w dzienniku urzędowym czy jej wejście w życie nie zmienia sytuacji osoby, która ma takie subiektywne przekonanie (to czy ono jest uzasadnione czy nie, to już kwestia merytorycznej oceny, a nie przesłanka dopuszczalności skargi). Co więcej jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie (kontrola nadzorcza uchwał organów gminy regulowana art. 90 i nast. u.s.g. ma miejsce przed jej wejściem w życie). Przyjęcie w takiej sytuacji, że strona ma jednak obowiązek czekać z wystosowaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do czasu wejścia w życie uchwały jest zbytnim formalizmem, który nie może być uznany za usprawiedliwiony w szczególności w przypadku regulacji zawartej w art. 101 u.s.g. przewidującej mało sformalizowany środek zaskarżenia mający na celu uruchomić kontrolę sądową aktu wydanego przez organ gminy. Następnie należy wskazać, iż stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia takiego wezwania. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83). Podstawą odrzucenia skargi przez Sąd I instancji było błędne przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne, przez co skarga była niedopuszczalna. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.