II SA/Lu 458/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. J.i R.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. J. i R. J.o 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Wojewoda ... - po rozpatrzeniu odwołania D. i R. J. - utrzymał w mocy decyzję Starosty .... z dnia ...o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną instalacją wod. – kan. i energ. w.l.z. na działce nr ... położonej w miejscowości F. przy ul. C. Organy stwierdziły, że inwestycja sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru jezior F. – K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy ...z dnia ....., zmienionym uchwałami z .... co – w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Działka nr .... jest wprawdzie położona w obszarze oznaczonym symbolem D 1 MN, UC przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską z dopuszczeniem usług komercyjnych, ale jednocześnie w obszarze oddziaływania cmentarza parafialnego z XIX w. (oznaczonego na mapie symbolem B-13 ZC), w którym plan (§ 3 ust.4 pkt 2 ppkt 3) zakazuje lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza dla terenu zwodociągowanego. Działka jest natomiast położona w terenie zwodociągowanym, w pasie 50 m od tego cmentarza, oddzielonego drogą powiatową KDP, a sam projektowany budynek mieszkalny - w odległości 25 m od jego ogrodzenia. Obszar ten, obejmujący odległość 50 m od cmentarza, na rysunku planu został oznaczony jako "strefa sanitarna", o której mowa w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959r., Nr 11, poz. 62) i w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz. 315). Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wprawdzie w planie w ujęciu tabelarycznym dla czynnego cmentarza znajdującego się w obszarze o symbolu D - 22 ZC wskazano jako ustalenia realizacyjne adaptację stanu istniejącego i ustalono strefę sanitarną – 50 m, natomiast dla terenu cmentarza o symbolu B - 13 ZC określono ustalenia realizacyjne jako utrzymanie i ochronę istniejącego cmentarza, bez wskazania strefy sanitarnej, to jednak - zdaniem organu - rozstrzygający jest ogólny zapis § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu wprowadzający zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarzy, wynikający z powołanego § 3 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. i R. J. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że organy dokonały wadliwej wykładni planu nie uwzględniając jej zapisów szczegółowych, w świetle których odmienne są ustalenia realizacyjne dla cmentarza czynnego (leżącego w strefie D - 22 ZC), dla którego przewidziano strefę sanitarną – 50 m i cmentarza zamkniętego (B - 13 ZC), dla którego takiej strefy nie przewidziano. Organ powinien był przy tym uwzględnić pismo Wójta Gminy ... z dnia 11 marca 2014r., ...., który potwierdził w nim różne ustalenia realizacyjne dla cmentarza czynnego i zamkniętego. Organ pominął również, że w strefie 50 m od ogrodzenia wokół starego cmentarza istnieje zabudowa mieszkaniowa niska, a skarżący chcą dokonać jedynie zabudowy plombowej. Podnieśli również, że w świetle § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przepisy tego rozporządzenia, w tym dotyczące odległości, mają zastosowanie wyłącznie do cmentarzy nowo – urządzanych, a nie już istniejących, a zatem w niniejszej sprawie organy nie powinny ich stosować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. W świetle art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Jednym z tych wymagań jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Wadliwe jest stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną instalacją wod. – kan. i energ. w.l.z. na działce nr ... położonej w miejscowości F. przy ul. C. - narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jezior F. – K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy ....z dnia ..., zmienionego uchwałami z dnia ... Postanowienia tego planu dotyczące stref cmentarzy nie są spójne, dlatego ich interpretacja wymagała dokonania należytej wykładni. Z przepisu części ogólnej planu tj. z § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 dotyczącego funkcji terenów zielonych – cmentarzy (ZC) wynika, że w terenach tych zakazuje się lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza dla terenu zwodociągowanego i 150 m dla terenu niezwodociągowanego. W § 9 plan przewiduje natomiast ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych stref objętych planem, w tym dla stref oznaczonych jako "Jednostka B – Śródmieście ..." (§ 9 ust. 3 pkt 2) oraz "Jednostka D – tereny rozwojowe miejscowości" (§ 9 ust. 3 pkt 4). Przepis § 9 ust. 4 zawiera natomiast – podane w tabelach - ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek planistycznych. Wskazano w nim, że w strefie oznaczonej "Jednostka B – Śródmieście ..." obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 2, z tym, że sprecyzowano, że w terenie oznaczonym symbolem B – 13 ZC istnieje cmentarz parafialny z XIX w, wpisany do ewidencji SOZ, który został w planie przeznaczony jako cmentarz zamknięty, zabytkowy, a w ustaleniach realizacyjnych dla tego cmentarza wskazano "utrzymanie i ochrona istniejącego cmentarza". Z kolei w strefie "Jednostka D – tereny rozwojowe miejscowości" obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 4, z tym że symbolem D-22 ZC oznaczono teren cmentarza czynnego, a w ustaleniach realizacyjnych dla tego cmentarza wskazano "adaptacja stanu istniejącego. Obowiązuje strefa sanitarna – 50 m". Z powyższego wynika, że przepisy planu dotyczące zagospodarowania terenu wokół cmentarzy – części ogólnej i szczegółowej nie są jednakowe, a więc przyjęcie przez organy obu instancji, że w świetle tych przepisów dla obu cmentarzy wymagane jest zachowanie strefy sanitarnej, było nieuzasadnione. Obowiązkiem organów była interpretacja zapisów planu z uwzględnieniem celu i istoty "strefy ochronnej" wymaganej w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959r., Nr 11, poz. 62), zwanej dalej "ustawą" i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz. 315), zwanego dalej "rozporządzeniem". W świetle art. 5 ust. 1 ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Przepis ten wprawdzie nie mówi wprost o "strefie ochronnej" ("sanitarnej"), ale delegując w ust. 3 ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, wskazuje, że rozporządzenie to powinno w szczególności określać "szerokość pasów izolujących od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" (pkt 1). Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1, wydanego na podstawie tej delegacji, rozporządzenia, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z przepisów tych wynika więc jednoznacznie, że celem wprowadzenia "strefy ochronnej" wokół cmentarzy jest możliwość ich szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie. Potwierdza to również § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. To zatem możliwość szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie zdecydowała o wprowadzeniu "strefy ochronnej" tj. wymogu sytuowania cmentarzy w określonych odległościach od zabudowań (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z tego właśnie powodu wymóg ten dotyczy cmentarzy nowopowstających, a więc z założenia cmentarzy "czynnych", "funkcjonujących", a więc takich, które oddziałują na otoczenie - przepisy ustawy i rozporządzenia mówią bowiem, w jakich odległościach od zabudowań należy sytuować cmentarze, a nie na odwrót (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008r., II SA/Kr 386/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., II SA/Po 565/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., IV SA/Wa 1501/11). Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się również pogląd odmienny, że wymóg zachowania tych odległości należy odnosić również do sytuowania budynków mieszkalnych względem cmentarzy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011r., II SA/Lu 876/10), co – w świetle powołanych przepisów - należy uznać za słuszne w sytuacji, gdy istnieje możliwość szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, co będzie miało miejsce w przypadku cmentarzy "czynnych". W sytuacji natomiast, gdy istniejący cmentarz jest nieaktywny, nie powoduje on zasadniczo szkodliwego wpływu na otoczenie. O ile zatem obowiązujące przepisy, w tym przepisy planu miejscowego, nie wprowadzają wprost strefy ochronnej wokół cmentarzy zamkniętych, to nie można istnienia takiego wymogu dopatrywać się w przepisach dotyczących cmentarzy czynnych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano, przepisy szczególne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jezior F. – K. przewidują zachowanie strefy sanitarnej wyłącznie dla cmentarza czynnego (D – 22 ZC), natomiast nie przewidują zachowania takiej strefy dla cmentarza zamkniętego (B – 13 ZC). Mając zatem powyższe na uwadze, stanowisko organów obu instancji, że wymóg zachowania tej strefy dotyczy obu cmentarzy, było wadliwe - organy oparły się bowiem wyłącznie na ogólnym przepisie planu tj. § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3. Dokonując wykładni planu organy powinny bowiem uwzględnić odmienne w stosunku do obu cmentarzy zapisy oraz cel i istotę strefy ochronnej, wynikające z przepisów ustawy i rozporządzenia, a w razie wątpliwości co do szkodliwego wpływu na otoczenie cmentarza zamkniętego (B - 13 ZC) powinny ewentualnie zasięgnąć wiedzy specjalistycznej z zakresu ochrony sanitarnej. Odrębną przy tym kwestią jest to czy cmentarz ten jest faktycznie użytkowany, na co wskazuje notatka służbowa z dnia 15 maja 2014r. (k.31 akt admin.), co mogłoby powodować negatywny wpływ na działki sąsiednie. Okoliczność ta zasadniczo nie powinna być uwzględniana przez organy architektoniczno – budowlane, udzielające pozwolenia na budowę, gdyż w świetle przepisów – Prawa budowlanego organy te oceniają zgodność projektu budowlanego z przepisami planu, natomiast faktyczne wykorzystywanie terenów objętych planem i ocena jego legalności należy do właściwych organów nadzoru budowlanego. Skoro plan miejscowy stwierdza, że cmentarz oznaczony symbolem B - 13 ZC jest cmentarzem zabytkowym, zamkniętym, to tylko ewentualne oddziaływanie takiego typu cmentarza mogłoby uzasadniać szeroką interpretację ogólnego przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 ppkt 3 planu, wprowadzającego wymóg zachowania strefy ochronnej wokół tego cmentarza. Brak takiego oddziaływania nie pozwala natomiast na przyjęcie, że plan miejscowy wprowadza taki wymóg w stosunku do obu cmentarzy istniejących na obszarze objętym planem. Z tych względów co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów obu instancji, że inwestycja sprzeczna jest z planem miejscowym, co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd uchylił zatem decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, mając w szczególności na uwadze ewentualną szkodliwość oddziaływania na sąsiednie działki cmentarza zamkniętego.