I OSK 1475/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 152/14 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata, pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 stycznia 2015 r. wezwano pełnomocnika Stowarzyszenia – adwokata M.S. do uzupełnienia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, jej braku formalnego, poprzez przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie A.L. do działania w imieniu Stowarzyszenia, w szczególności do udzielenia pełnomocnictwa w/w pełnomocnikowi do reprezentowania strony skarżącej przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie (np. statutu Stowarzyszenia). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu A.L. – powołując się na możliwość uzyskania z urzędu przez Sąd danych z Krajowego Rejestru Sądowego – wskazała na brak podstaw prawnych wezwania wystosowanego przez Sąd do pełnomocnika Stowarzyszenia. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. pełnomocnik Stowarzyszenia ponownie został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, jej braku formalnego, poprzez złożenie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącego Stowarzyszenia, bądź innego dokumentu (aktualnego na dzień wniesienia skargi) potwierdzającego umocowanie A.L. do reprezentowania strony skarżącej. Zgodnie z adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi Stowarzyszenia w dniu 12 lutego 2015 r. W wyznaczonym terminie brak formalny skargi nie został usunięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 152/14 odrzucił Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie przed sądem administracyjnym może być zainicjowane i toczyć się wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionej skargi. Skarga zaś, stosownie do dyspozycji art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), musi odpowiadać m.in. wymaganiom ogólnym przewidzianym dla wszystkich pism procesowych, obejmujących także oznaczenie przedstawiciela ustawowego czy pełnomocnika działającego w imieniu strony (art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz podpis którejś z tych osób (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w powołanym przepisie, mają z kolei obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na ustalenie, że wraz ze skargą zaniechano przedstawienia dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie A.L. do reprezentowania strony skarżącej, Sąd wezwał pełnomocnika Stowarzyszenia do usunięcia stwierdzonego braku formalnego złożonej skargi. Podkreślił, że Sąd nie ma obowiązku poszukiwać powyższych informacji we własnym zakresie i nie można również uznać, że są to fakty znane Sądowi z urzędu. Powyższego nie zmienia treść art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm., dalej w skrócie ustawa o KRS), zgodnie z którym pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w ust. 3 (odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru o mocy dokumentów urzędowych), jeżeli posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację z danymi zawartymi w Rejestrze. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 4 ust. 4aa cyt. ustawy oznacza jedynie tyle, iż strona postępowania lub jej pełnomocnik – realizując postanowienia art. 29 p.p.s.a. – mogą przedstawić samodzielnie pobrany wydruk komputerowy z Rejestru, zamiast załączać dokument wydany przez Centralną Informację lub jego kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem. Nie oznacza to jednak, iż strona jest zwolniona z obowiązku wykazania swojego umocowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że możliwość samodzielnego pobrania przez Sąd wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru czyni wezwanie do uzupełnienia braku w postaci odpisu z KRS zbędnym, co w konsekwencji powoduje niemożność odrzucenia skargi z powodu niewywiązania się tego obowiązku. Nie można również uznać, że są to fakty znane sądowi z urzędu (por. postanowienia NSA: z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I FSK 650/13; z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2737/13, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 654/14, z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2007/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że strona skarżąca, pomimo prawidłowego wezwania jej do uzupełnienia braku formalnego skargi, nie usunęła go w zakreślonym przez Sąd terminie. Jak wynika z akt sprawy wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi doręczone zostało pełnomocnikowi Stowarzyszenia na wskazany w skardze adres do doręczeń w dniu 12 lutego 2015 r. Siedmiodniowy termin do wykonania zarządzenia upłynął bezskutecznie z dniem 19 lutego 2015 r. W terminie tym nie przedstawiono Sądowi dokumentu wskazującego na umocowanie A.L. do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia, np. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, co uniemożliwiło nadanie skardze dalszego biegu. Pełnomocnik strony skarżącej, pomimo pouczenia o wyżej wskazanych konsekwencjach, nie zastosował się do wezwania Sądu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata, załączając jednocześnie odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, wskazujący na zasady reprezentacji Stowarzyszenia. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi ze względu na nieprzedłożenie odpisu KRS skarżącego Stowarzyszenia, z którego wynika uprawnienie Prezesa Stowarzyszenia – A.L., która podpisała pełnomocnictwo, do reprezentowania strony skarżącej, w sytuacji, gdy nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów ogłoszonych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi, poprzez uznanie, że brak złożenia przez stronę skarżącą wraz ze skargą odpisu z KRS, potwierdzającego umocowanie Prezesa Stowarzyszenia do udzielenia pełnomocnictwa procesowego i niewykonanie wezwania do przedłożenia tego dokumentu przez stronę skarżącą, jest brakiem formalnym stanowiącym podstawę odrzucenia skargi, w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 4aa ustawy o KRS, podczas gdy wskazane w wezwaniu Sądu pierwszej instancji braki formalne nie miały charakteru braków powodujących niemożność nadania skardze biegu. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, Stowarzyszenie wniosło o zwrot uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi na bezczynność organu w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy o KRS w związku z art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Treść powołanych przepisów i ich prawidłowa wykładnia pozwalają na przyjęcie, iż w ramach określenia podmiotów wskazanych w hipotezie normy art. 15 ust. 1 ustawy o KRS (wyrażonej słowem "nikt"), pozostają również organy władzy publicznej, w tym sądy (co do sądów przesądzają o tym przywołane przepisy Konstytucji RP). Wobec powyższego również sądy nie mogą powoływać się na nieznajomość wpisów w Rejestrze. "Brak" wskazany przez Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości nie ma miejsca, skoro każdy sąd z urzędu powinien znać wpis w KRS, w tym dotyczący m.in. sposobu reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia. Udokumentowanie w aktach postępowania powyższego faktu, znanego Sądowi z urzędu, powinno nastąpić w oparciu o niezastosowany w sprawie przepis art. 4 ust. 4aa ustawy o KRS. Przepis ten przewiduje możliwość samodzielnego sporządzenia wydruku z Rejestru. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe rozważania wskazują zatem, że brak, do którego uzupełnienia wezwane zostało skarżące Stowarzyszenie, nie tamował rozpoznania sprawy, a zatem jego nieuzupełnienie nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Reguły wykładni norm prawnych nie przewidują żadnego prymatu norm procesowych nad materialnoprawnymi. Ponadto regulacja wynikająca z art. 15 ust. 1 ustawy o KRS oraz art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, powinna być traktowana jako wyjątek od reguły wskazanej w art. 29 p.p.s.a. Przepis ten bowiem reguluje kwestię związaną z koniecznością wykazania stosownego umocowania przez przedstawiciela ustawowego, organ lub osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a. Z brzmienia art. 29 p.p.s.a. wynika więc, że zakres jego obowiązywania dotyczy wszystkich podmiotów, nie tylko tych, których dane figurują w KRS. Zatem rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 1 ustawy o KRS jawi się jako oczywisty wyjątek od zasady art. 29 p.p.s.a., przewidziany właśnie dla podmiotów ujawnionych w Rejestrze. Podobny tok rozumowania zawarty jest w postanowieniu NSA z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12. Zawarty tam abstrakcyjny wywód prawny na temat znaczenia art. 15 ust. 1 ustawy o KRS w zw. z art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP odrywa znaczenie tego orzeczenia od konkretnego stanu faktycznego, na podstawie którego zapadło. Dla zilustrowania powyższej tezy koniecznym jest przywołanie dwóch akapitów z uzasadnienia omawianego rozstrzygnięcia: "Wobec tego, uwzględniając treść powołanego wyżej przepisu przy stosowaniu zarówno art. 49 § 2, jak i art. 58 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy dojść do wniosku, że przewidziane we wskazanych przepisach ujemne konsekwencje dla strony mogą być skutecznie zastosowane nie wtedy, gdy strona nie wykona jakiegokolwiek wezwania do usunięcia braków, ale tylko wtedy, gdy niewykonanie wezwania spowoduje niemożność nadania biegu temu pismu. Z takim właśnie przypadkiem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem przeszkód do nadania biegu skardze, gdy osoba, która ją podpisała jest ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym jako upoważniona do jednoosobowej reprezentacji. W tej sytuacji niedolączenie dokumentu wykazującego umocowanie do występowania w sprawie nie jest przeszkodą do nadania skardze prawidłowego biegu, gdyż sąd działając zgodnie z postanowieniami art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, który stanowi, że nikt nie może powoływać się na nieznajomość publikowanych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym wpisów w tym rejestrze". W ocenie autora skargi kasacyjnej, z powyższego niezbicie wynika, że po pierwsze, brak formalny skargi w postaci niedołączenia wypisu z KRS nie jest tego rodzaju brakiem, który uniemożliwia nadanie biegu skardze, a po drugie, przywołanie przez NSA art. 7 Konstytucji RP, a więc konstytucyjnej zasady legalizmu (praworządności), jest wskazaniem, że również sądy nie mogą zasłaniać się nieznajomością wpisów w Rejestrze. W takiej sytuacji, żądanie uzupełnienia braku skargi, poprzez dołączenie wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest nielogiczne, bowiem fakt dokonania w nim wpisu i jego treść są Sądowi znane z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów prezentuje pogląd, że nieuzupełnienie braku formalnego skargi w postaci nienadesłania dokumentu wykazującego umocowanie A.L. do reprezentowania skarżącego Stowarzyszenia – odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego – nie może skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na treść art. 7 i 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek tych podmiotów do wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności. W piśmiennictwie odnoszącym się do obowiązku określonego w art. 29 p.p.s.a. wskazuje się, że organy lub osoby uprawnione do działania w imieniu jednostek organizacyjnych muszą udowodnić, że mają prawo do działania za stronę. Przepis nakazuje, aby udowodnienie umocowania miało formę dokumentu złożonego lub okazanego sądowi przy pierwszej czynności w postępowaniu (por. M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 29 LEX 2013 r. teza 1). Dokumentem wykazującym umocowanie do działania w imieniu strony skarżącej jest niewątpliwie odpis z KRS, czyli dokument, o przedstawienie którego został wezwany pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia, a który do akt sprawy nie został złożony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zaniechanie w tym zakresie stanowi brak formalny skargi, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., tj. na wezwanie przewodniczącego wydziału, w terminie 7 dni, w przypadku skargi – pod rygorem jej odrzucenia. Podkreślenia wymaga, że siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych jest terminem ustawowym, co oznacza, że nie może być skracany ani przedłużany. W sytuacji, gdy strona nie uzupełni w tym terminie braków formalnych skargi, Sąd zobowiązany jest do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z niespornego stanu faktycznego w sprawie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wezwał skarżące Stowarzyszenie do uzupełniania braków formalnych skargi, poprzez złożenie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącego Stowarzyszenia, bądź innego dokumentu (aktualnego na dzień wniesienia skargi) potwierdzającego umocowanie A.L. do reprezentowania strony skarżącej. W wezwaniu tym wskazano, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie 7 dni, spowoduje jej odrzucenie. Skoro zatem strona skarżąca nie wykonała wezwania w zakreślonym do tego terminie, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się z do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o KRS, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Nie można podzielić poglądu, że skoro z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o KRS wynika, iż od dnia ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nikt nie może zasłaniać się nieznajomością ogłoszonych wpisów, zbędnym jest wezwanie do uzupełnienia braku w postaci odpisu z KRS. Podkreślić należy, że to na stronie, stosownie do treści art. 29 p.p.s.a., spoczywa obowiązek wykazania umocowania do działania w imieniu spółki konkretnych osób fizycznych wchodzących w skład organu zarządzającego, a także sposobu jej reprezentacji w przypadku zarządu wieloosobowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, treść art. 15 ust. 1 ustawy o KRS nie ogranicza w/w obowiązku proceduralnego, ani nie przerzuca konieczności wykazywania umocowania na sąd. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 15 ust. 1 ustawy o KRS ma na celu ochronę obrotu gospodarczego przed nierzetelnymi kontrahentami, przy czym ochrona taka należy się przede wszystkim osobom trzecim (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt I ACa 280/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z ratio legis tego przepisu, nie można wywodzić, że na sądzie ciąży obowiązek poszukiwania potrzebnych informacji we własnym zakresie i uzupełniania akt sprawy o dokumenty, które ma obowiązek przedstawić strona skarżąca w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wszczynanym na skutek aktywności tej strony, wyrażonej w formie skargi. Wobec tego, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I GSK 1346/13, iż ogłoszenie dokonanego wpisu nie zwalnia strony od obowiązku uzupełniania braków formalnych, a ciężar czynienia ustaleń, czy osoba dokonująca czynności posiada stosowne umocowanie, nie zostaje przerzucony na przewodniczącego (na etapie kontroli warunków formalnych skargi) bądź na sąd (na etapie oceny czy zachodzą podstawy do odrzucenia skargi wobec niewykonania zarządzenia przewodniczącego). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że odrzucenie skargi naruszało powoływane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd pierwszej instancji działał bowiem w granicach prawa oraz na podstawie obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisów ustawy. Należy również wskazać, że powoływane przez autora skargi kasacyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12 zostało wydane w sprawie, w której stan faktyczny nie był tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Z treści uzasadnienia w/w postanowienia wynika bowiem, że strona skarżąca przesłała w odpowiedzi na wezwanie sądu płytę CD, zawierającą aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Odnosząc się do wniosku strony o zwrot wpisu od skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, w kwocie 100 zł, wyjaśnić należy, iż z wniosek taki należy złożyć bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.