II SA/Rz 1532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z 30 lipca 2013 r. A. (zwana dalej jako Spółka) zwróciła się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z kablową linią zasilania na działce nr 697, obr. B. – M., jednostka ewidencyjna B. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], odmówił Spółce udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, wraz kablową linią zasilającą. W wyniku rozpatrzeniu odwołania Spółki, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wojewoda stwierdził, że Starosta naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, powinien zapewnić wszystkim stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilania. W uzasadnieniu Starosta podał, że, powtórnie ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, a po analizie całości materiału dowodowego, zlecił niezależną opinię J. K. – biegłemu z listy Wojewody. Wykonana przez tego biegłego opinia potwierdziła prawidłowość przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji Przedsięwzięcia", a w szczególności potwierdzenia, że główna oś promieniowania anten nie zaniża się poniżej 15,2 m od poziomu terenu na odległość 150 m od wieży antenowej. Na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu instalacji, wynika, że nie są to miejsca dostępne dla ludności. Organ stwierdził, że wniosek inwestora spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku dołączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu kontroli dokumentów złożonych przez inwestora – organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt jest kompletny, zgodny z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie B., został opracowany przez uprawnionego projektanta i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. B., J. R., J. B., S. C. oraz Gmina B. - sprzeciwiając się planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. 697, obręb B. – M., jednostka ewidencyjna B. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że o możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenie przeznaczonym na cele leśne – decyduje charakter planowanej inwestycji. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy uznał, że lokalizacja projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej koliduje z leśnym zagospodarowaniem tego terenu. Wojewoda stwierdził, że lokalizacja ww. stacji bazowej telefonii komórkowej w terenie oznaczonym w planie miejscowym terenów zalesień w Gminie symbolem L-9 jest niezgodna z ustaleniami ww. planu, tym samym projekt budowlany zamierzonej inwestycji narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwanej dalej P.b.). Wojewoda wziął również pod uwagę fakt, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było możliwości doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A. , reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie przez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, 2) art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, brak własnych ustaleń organu II instancji w zakresie stanu faktycznego, a także nie przytoczenie treści wszystkich przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji z wyjaśnieniem, dlaczego zostały one zastosowane w sprawie, 3) art. 6, 8 i 15 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez nie działanie przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.; 1) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przez brak wezwania Spółki do usunięcia nieprawidłowości w zakresie stwierdzonych naruszeń i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bez spełnienia tego wymogu, 2) § 4 uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie B., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestycja nie może być zaliczona do dopuszczonej zapisami tego planu "budowy nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", podczas gdy inwestycja celu publicznego zakresu łączności publicznej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wprost kwalifikuje się do tej kategorii i nie niweczy możliwości leśnego zagospodarowania tych terenów, 3) art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2010 r., Nr 106, poz. 675 ze zm.) z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdyż norma ta wskazuje, iż leśne przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji [...] jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym wprost dopuszcza jej realizację na obszarze L-9, 4) art. 35 ust. 4 P.b., przez jego niezastosowanie, mimo że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b., 5) art. 4 P.b. przez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna Wojewoda jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z kablową linią zasilającą wskazał na sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Bezspornie zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów zalesień w Gminie B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. P. nr [...] z 2006 r. poz. [...]) działka nr ewid. 697 w B., na której projektowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się w obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem L-9 - tereny przeznaczone do zalesienia. Wojewoda przyjął, że: w myśl art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.) lasem - w odniesieniu do infrastruktury technicznej - jest jedynie grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej tereny pod liniami energetycznymi. Analiza projektu budowlanego zamierzonej inwestycji wykazała, że nie jest ona związana z gospodarką leśną, lecz obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stwierdził, że w świetle ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 ww. planu "w leśnym zagospodarowaniu terenu dopuszcza się przebudowę istniejących i budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej przy zachowaniu przepisów odrębnych dotyczących tych sieci i urządzeń oraz zachowaniu wymaganych odległości granicy lasu względem tych obiektów i urządzeń". Sąd nie podziela tego stanowiska. Przede wszystkim zdaniem Sądu, zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji wykładnia art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.) jest wadliwa, co przełożyło się na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. zgodnie z art. 75 tej ustawy stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących od wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ma on zastosowanie także w niniejszej sprawie. Z uwagi na całkowicie rozbieżne interpretowanie zapisów art. 46 przez organ II instancji i skarżącą Sąd sięgnął do uzasadnienia projektu tejże ustawy (druk VI.2546 dostępny w systemie LEX). Autorzy projektu ustawy przyjęli, "że celem art. 46 jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż już w obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy. Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej. W ust 3 wskazano, że gdy nie ma planu miejscowego, określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ten sposób wskazano jednoznacznie, jakie przepisy mają zastosowanie w powyższej sytuacji, aby rozstrzygnąć wszelkie ewentualne wątpliwości". Założeniem nowelizacji art. 75 tejże ustawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1256), która weszła w życie 16.12.2012 r. było – jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej (druk VII.541 dostępny w systemie LEX), że "nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów". Treść art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. stanowi : miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnym. Inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), czyli utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych urządzeń łączności publicznej. Łącznością publiczną jest według art. 4 pkt 18 u.g.n. infrastruktura telekomunikacyjna służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl art. 2 pkt 8 Pr.tel. infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Nie może budzić wątpliwości, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, publ. w CBOSA) (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/Rz 275/14). W realiach niniejszej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w leśnym zagospodarowaniu terenu. Dlatego całkowicie chybione jest powoływanie się przez Wojewodę na zd. 1 ust. 2 art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. zgodnie z którym, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zd. 2 ust. 2 art. 46 cyt. ustawy stanowi normę interpretacyjną, z której wprost wynika, że przeznaczenie terenu w m.p.z.p. na cele leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W myśl zasady clara non sunt interpretanda dokonywanie odmiennej od w/w przepisu ustawy interpretacji zapisu planu – jak uczynił to organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest wadliwe. Przyjął on bowiem, że nawet w przypadku inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a z taką mamy do czynienia w sprawie) i dopuszczalności lokalizowania takiej inwestycji zgodnie z m.p.z.p., z uwagi na jej rodzaj można oceniać ją jako sprzeczną bądź nie z leśnym zagospodarowaniem terenu. Poprawność takiej wykładni w/w przepisów potwierdził NSA w wyroku z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 59/12, który w uzasadnieniu wprost stwierdził, że jeżeli planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny uwzględnić powołane na wstępie przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Powyższe uwagi przesądzają o zasadności zarzutów skargi naruszenia § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w gminie B., art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.) i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego co przełożyło się na wynik sprawy. Za uzasadnione należy uznać więc naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na zastosowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, a to z uwagi na dokonanie przez Sąd odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego niż uczynił to organ II ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.