II OSK 1603/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M., J.K. i K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2409/14 w sprawie ze skargi A.M., J.K. i K.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A.M., J.K. i K.B. kwotę po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2409/14 oddalił skargi A.M., J.K. i K.B. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy C. z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powołaną uchwałą z [...] lipca 2012 r. Rada Gminy C. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Pismem z 28 lipca 2014 r., skarżący jako właściciele nieruchomości położonych we wsi P. wezwali Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 59; dalej usg). Zdaniem skarżących, Rada powinna podjąć uchwałę w sprawie zmiany w/w uchwały w części: nieistniejącego "korytarza ekologicznego" we wsi I. D., poprzez jego wykreślenie oraz przeznaczenia terenu działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] z terenów rolnych (symbol R) na tereny mieszkaniowe jednorodzinne (symbol MN1). Uchwałą z 16 września 2014 r. Rada Gminy C. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powołaną uchwałę w sprawie studium, żądając stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu prawnego polega na braku zmiany przeznaczenia nieruchomości zgodnie z ich wnioskami skarżących oraz wyznaczenia korytarza ekologicznego przebiegającego przez obszar ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2015 r. powyższe skargi oddalił. Zdaniem Sądu I instancji w świetle art. 101 ust. 1 usg, nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Gminy C. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. - na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr z 2012 r. 647 ze zm. dalej upzp), dotyczy niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego względu rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżących, pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji w sprawie zachowane zostały formalne warunki wniesienia skargi, co pozwoliło na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżących do jej wniesienia. Sam fakt wykazania istnienia interesu prawego, wynikający w rozpoznawanej sprawie z prawa własności nieruchomości, nie jest wystarczający jako przesłanka legitymacji skargowej dla zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium. Niezbędne jest bowiem wykazanie naruszenia tego interesu prawnego, co ma miejsce w sytuacji, gdy dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium i gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszeniem procedury lub innego wymogu formalnego jest brak rozpatrzenia przez organ uwag zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd I instancji uznał, że nie mogą one prowadzić do uznania, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Jak wynika z akt sprawy działki skarżących były i pozostały działkami rolnymi "R" z możliwością zabudowy zagrodowej, ale przy spełnieniu warunków określonych w Studium (str. 59). Studium nie doprowadziło zatem do niekorzystnej zmiany ich status quo. Organ gminy uchwalający Studium wyjaśnił także i uzasadnił w sposób przekonywujący, dlaczego wbrew żądaniom skarżących nie zmieniono przeznaczenia ich działek (gruntów rolnych), na działki budowlane. Organ kierował się w tym zakresie ich położeniem mając na uwadze po pierwsze zlokalizowanie ich w otulinie [...] Parku Narodowego oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i w konsekwencji koniecznością utrzymania równowagi ekologicznej między terenami czynnymi biologicznie. Obszar ten stanowi także naturalne powiązanie pomiędzy Parkiem a terenem leśnym- ZL. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż pozostawiając obszar na którym zlokalizowane są działki skarżących jako obszar rolny "R", Rada Gminy działała zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 i 10 upzp. Ustalenie zakazu zabudowy na ww. działkach jest całkowicie spójne z dotychczasową polityką przestrzenną gminy. W ocenie Sądu I instancji przy opracowywaniu studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. Odnosząc się zaś do kwestii błędnego zdaniem skarżących oznaczenia, iż przez ich działki przebiega "korytarz ekologiczny", należy przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z załącznikiem graficznym na spornym obszarze zaznaczono "powiązanie przyrodnicze [...] Parku Narodowego". Nie jest to obszar objęty ochroną, tym samym poza kwestią informacyjną polegającą, jego oznaczenie w Studium nie wywiera wpływu na sytuację prawną skarżących jako właścicieli działek znajdujących się w tym obszarze. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, skarżący zarzucili naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 usg i nieprawidłowe uznanie, że powołaną uchwałę mogli zaskarżyć wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści, których nieruchomości zmieniły przeznaczenie w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których uprawnienia wobec nieruchomości zostały ograniczone na mocy podjętej uchwały organu gminy. Ta błędna wykładnia art. 101 ust. 1 usg poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego zawężenia przesłanki interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały organu gminy i nieuwzględnienia okoliczności, iż z naruszeniem interesu prawnego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mamy również do czynienia, gdy wbrew żądaniom właścicieli (użytkowników wieczystych) nie zmieniono przeznaczenia nieruchomości; prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 upzp przez pominięcie okoliczności, że przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy C. była związana przepisami ustaw materialnoprawnych. Błędna wykładnia art. 28 ust. 1 upzp poprowadziła Sąd I instancji do niezasadnego wniosku, iż korytarz ekologiczny, o którym mowa w uchwale w sprawie studium został ustanowiony na podstawie regulacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 627), zamiast właściwie na podstawie Planu Ochrony [...] Parku Narodowego , w konsekwencji doprowadziło to do ustanowienia "korytarza ekologicznego" bez podstawy prawnej (wobec nieobowiązywania Planu Ochrony [...] Parku ; przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) polegające błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd przyjął bowiem błędnie, że powołany przez skarżących "korytarz ekologiczny" nie jest "korytarzem ekologicznym" a jedynie "powiązaniem przyrodniczym [...] Parku Narodowego", podczas gdy sam uczestnik postępowania Rada Gminy C. przyjęła kwalifikację prawną "korytarza ekologicznego". Ustalenie takie "zdeprecjonowało" skutki dla skarżących wynikające z przebiegu ww. przez działki będące ich własnością, w ten sposób doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg przez błędną wykładnię tego przepisu, które sprowadza się do twierdzenia, że ustalenia zaskarżonego studium, zwłaszcza te, które uniemożliwiają usytuowanie na nieruchomości skarżących zabudowy mieszkaniowej, nie naruszają ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś plany miejscowe nie mogą naruszać ustaleń studium. Oznacza to, że w przypadku, gdy w studium zawarto zakaz zabudowy konkretnych nieruchomości, zakaz ten musi być przeniesiony do planu miejscowego. Brak w planie miejscowym takiego zakazu zabudowy oznaczać bowiem będzie, że plan miejscowy naruszać będzie ustalenie studium zawierające zakaz zabudowy. Umieszczenie zatem w studium zakazu zabudowy nieruchomości sprawia, że ustalenia studium nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji, mimo że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Paradoksalnie jest tak właśnie z tego powodu, że studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium może dojść do ograniczenia prawa własności nieruchomości. W ocenie NSA istotne jest także to, że odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod wzglądem zgodności z prawem. Umieszczony w studium zakaz zabudowy nie będzie kontrolowany pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium. Należy też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż możliwości naruszeniu przez ustalenia studium interesu prawnego właściciela nieruchomości nie sprzeciwia się charakter studium, w szczególności to, że jest to akt wiążący wewnętrznie, a nie źródło przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Stanowisko, że akt ten mimo swego wewnętrznego charakteru może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości przyjęto w wyrokach z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3086/14, z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 44/15, z 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 706/13 oraz w postanowieniu z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2947/15. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o zasadne podstawy, zaś wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony, a sprawa ze skarg skarżących ponownie rozpoznana w celu dokonania prawnej oceny kwestionowanego przez skarżących zakazu zabudowy oraz kwestii zgodności kwestionowanych zapisów studium z wymogami określonymi w art. 10 ust. 1 i 2 upzp. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.