I OSK 1632/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3040/14 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3040/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i przyznał jego pełnomocnikowi z urzędu stosowne wynagrodzenie. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wniósł o przyznanie pomocy w postaci zwrotu wydatków na leki. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2,, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego we wskazanym zakresie. W jej uzasadnieniu podał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do [...] stycznia 2015 r. Jego dochód stanowi renta inwalidzka w wysokości – po potrąceniu alimentów na troje dzieci – 327,07 zł oraz zasiłek stały w wysokości 235,31 zł miesięcznie. Zatem jego łączny dochód to 562,38 zł. Przekracza on więc kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. Dalej organ podał, iż wnioskodawca otrzymuje pomoc w różnych formach, a to zasiłków celowych (w marcu 2014 r. w kwocie 150 zł na zakup żywności), zasiłków zwrotnych (na spłatę zadłużenia czynszowego 500 zł, na opłacenie rachunku za energię elektryczną 74,20 zł). Wreszcie organ zważył, iż strona otrzymywała pomoc na leki z fundacji, a nie przedłożyła faktur za zakupione leki, na które poprzednio przyznano mu pomoc z ośrodka. W konsekwencji czego organ przyjął, iż wnioskodawcy mógł być przyznany jedynie specjalny zasiłek celowy, lecz ku temu brak podstaw. Strona nie znajduje się bowiem w trudnej sytuacji, która powstała nagle, jest nieprzewidywalna i drastycznie pogarsza jej położenie. Sytuacja wnioskodawcy nie jest wyjątkowa, a organ dysponuje ograniczonymi środkami. Odwołania R. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie uwzględniło i sprecyzowaną w sentencji decyzją, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu podało, iż z niewadliwie ustalonego stanu faktycznego wynika brak współpracy odwołującego się z organem, co jest obowiązkiem strony domagającej się pomocy ze środków publicznych. Jednocześnie podzieliło stanowisko organu I instancji, że odwołujący się może otrzymać jedynie pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego, do czego nie ma podstaw. Powyższa decyzja ostateczna została zaskarżona przez R. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący postulował jej uchylenie w całości, stwierdzając że nie odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu skargi wskazał na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie podniósł, iż zasiłek celowy może być przyznany osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego dla samotnie gospodarujących 542 zł. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie wystąpiła, bo jego dochód wynosi ponad 562 zł. Zatem trafnie organy przyjęły, iż żądanie należy ocenić w świetle art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przewiduje on możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego. Może on być przyznany wówczas, gdy strona znajduje się w sytuacji szczególnej – występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Sądu meriti jest to stan wynikły z nadzwyczajnego zdarzenia, powodujący niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Decyzja w tym przedmiocie zapada na podstawie uznania administracyjnego, w granicach którego organy orzekające mają pewną swobodę wyboru sposobu załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu wówczas jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, jego rozważenie pod kątem odpowiednich przesłanek materialnoprawnych. Decyzja taka wina być przekonująco uzasadniona. W przekonaniu Sądu I instancji organy wypowiadające się w sprawie tym wymogom sprostały. Właściwie oceniły sytuację skarżącego, na tle sytuacji innych podopiecznych, w granicach swych możliwości finansowych. Miał też Sąd na uwadze niechęć skarżącego do współpracy z organem w tej materii i dotąd uzyskiwaną przezeń pomoc. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji w kontekście należytego zinterpretowania i zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ramach którego organ wziął pod uwagę objęcie skarżącego także innymi formami pomocy społecznej, Sąd meriti nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., ją oddalił. W skardze kasacyjnej R. O. zaskarżył ten wyrok w części oddalającej skargę i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że sytuacja skarżącego nie wyczerpuje znamion uznania jej za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W motywach skargi kasacyjnej jej autor te zarzuty rozwinął, dowodząc spełnienia przesłanek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, wskazując zwłaszcza na chorobę skarżącego kasacyjnie (padaczkę pourazową), brak środków na wykup lekarstw, zatem na trudną sytuację życiową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że wyłącznie przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie eksponowana jest jedynie podstawa naruszenia przepisów postępowania, w ramach której m.in. podważa się ustalony stan faktyczny. Tak sformułowany zarzut nie jest jednak trafny. Stan faktyczny został bowiem ustalony przez organy poprawnie, w zgodzie z zebranymi dowodami, nie był w zasadzie usterkowany przez stronę, ergo zasadnie został zaakceptowany przez Sąd meriti. Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie podaje, jakie fakty pominięto. Nadto, że nie podaje, w czym upatruje wadliwej oceny wiarygodności dowodów, a więc naruszenia art. 80 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej zdaje się natomiast dowodzić wadliwej subsumcji tego stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa materialnego, aczkolwiek wyraźnie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie postawił. Jednakowoż odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do przesłanek zawartych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, bo poza sporem pozostaje fakt przekroczenia przez skarżącego kasacyjnie kryterium dochodowego, co sprzeciwia się przyznaniu zasiłku celowego "zwykłego", należy wywieść, że prawidłowo przyjęto i uzasadniono, nie wykraczając poza granice uznania, iż okoliczności sprawy nie wymagają zastosowania tego przepisu. Zasiłek ten przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, które obejmuje tu zarówno samą zasadę (uznanie zgłoszonej potrzeby za odpowiadającej celowi świadczenia), jak i wysokość świadczenia. Ma więc charakter w pełni fakultatywny. Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owej swobody. Wydając decyzję w takiej sprawie organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej (p. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/11, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 766/11, publ. CBOSA). Wynikają one z brzmienia art. 2 ust. 1 oraz zasad zamieszczonych w art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Stanowią one odpowiednio, że pomoc społeczna ma umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin dla umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak też zapobieganie tym sytuacjom i podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna ma zatem charakter subsydiarny, czyli wspomagający własne działania wnioskodawców (stanowisko praktyki w tej mierze jest utrwalone – p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1111/13, publ. jw.). Tymczasem skarżący zmierza do uzyskania całej kwoty wydatkowanej na leki, jednak nie przedstawiając ani faktur czy rachunków, ani zresztą dowodu na schorzenie. Oceniając to żądanie należy mieć na uwadze przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego rodzaj, forma i rodzaj świadczenia zależne są od okoliczności sprawy. Oznacza to, że nie zawsze i nie w pełnym zakresie żądanie może być uwzględnione (tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1742/11, publ. jw.). Zarówno zapadłe decyzje, jak i zaskarżony wyrok przytoczone kryteria uwzględniły, toteż niepodobna zarzucać im dowolności czy przekroczenia granic uznania, z powodu których zresztą kognicja sądu administracyjnego badającego ich legalność jest ograniczona. Miały na uwadze okoliczności odnoszące się do ogółu podopiecznych, jak i skarżącego kasacyjnie, a orzekały na podstawie pełnego materiału dowodowego. Sytuacja skarżącego kasacyjnie jest niewątpliwie trudna, wszak oprócz dochodów własnych wspomagany jest w innych formach. Nie doszło więc do naruszenia przytoczonych w kasacji przepisów, zwłaszcza ogólnego i blankietowego przepisu art. 1 P.p.s.a, który nie ma jednostek redakcyjnych tamże wskazanych. Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. Odnośnie wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że orzekanie w tej materii powierzone zostało wojewódzkim sądom administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do orzekania o kosztach postępowania między stronami, do zakresu którego nie należy owo wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa.