VI SAB/Wa 60/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. w przedmiocie zwrotu odsetek od zwróconej kary pieniężnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Dnia [...] lipca 2014 r. firma M. Sp. z o.o., z siedzibą w C. (strona, skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego z siedzibą w Warszawie (GITD, organ), zarzucając temuż organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku powyższym strona wniosła o: 1. zobowiązanie GITD do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą w dniu [...] lutego 2013 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) nr [...] - w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie GITD do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa względnie, że naruszenie prawa nie było rażące. 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarga na bezczynność organu została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. (II GSK 1781/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GITD od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 (VI SA/Wa 2588/10), którym ten Sąd uchylił decyzję WITD z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakładająca na skarżącą karę pieniężną. Kara pieniężna w wysokości 57.700 zł - w związku z rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji WITD z dnia [...] kwietnia 2010 r.- została wpłacona przez stronę w terminie wskazanym w uchylonej decyzji. W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca wystosowała do WITD, w którym zażądał zwrotu kary pieniężnej wraz z odsetkami liczonymi od dnia wpłaty kary do dnia jej zwrotu. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. WITD odmówił wypłaty odsetek. Skarżący wskazuje, iż pismo WITD z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające wypłacenia odsetek od zwróconej w wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego kary pieniężnej jest w istocie decyzją administracyjną, bowiem to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną czy tez nie. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.. Tym samym pismo - w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek- stanowi decyzję ( w pozostałym jest to informacja o dokonaniu czynności materialno- technicznej zwrotu kary), o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze powyższe skarżąca odwołała się pismem z dnia [...] lutego 2013 od wyżej przywołanej decyzji, zaś zgodnie z pismem WITD z dnia [...] marca 2013 r. odwołanie to zostało przekazane do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie. Pomimo upływu ponad roku GITD nie rozpatrzył odwołania. W tej sytuacji skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (doręczonym [...] czerwca 2014 r.) wezwała na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa w postaci nie rozpatrzenia odwołania w przewidzianym przepisami terminie. Ponieważ zaś w terminie 30 dni od dnia złożenia, a nawet doręczenia w/w wezwania do usunięcia naruszenia, organ nie odpowiedział na wezwanie, zastosowanie znajduje dyspozycja art.53 § 2 p.p.s.a. stanowiąca 60 dniowy termin do złożenia skargi od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t. jedn. Dz. U. 2012, poz. 749, z późn. zm.) Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne, niż organy podatkowe, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej zdefiniowano "niepodatkowe należności budżetowe" jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Z kolei w obowiązującym w chwili nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej w art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyprowadzono zasadę, według której środki finansowe pochodzące z opłat i kar pieniężnych pobieranych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych stanowią dochód budżetu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub dochód Krajowego Funduszu Drogowego (wyjątki od tej zasady przewiduje art. 40a ust. la i lb)- analogiczne rozwiązanie zastosowano zresztą w obecnie obowiązującym przepisie 140 aa ustawy Prawo o ruchu drogowym. Fundusz ten jest jedną z form organizacyjnych gospodarki budżetowej o cechach funduszu celowego. Został powołany na mocy przepisów ustawy o autostradach płatnych. Krajowy Fundusz Drogowy nie jest osobą prawną, lecz stanowi wyodrębniony rachunek bankowy prowadzony przez Bank Gospodarstwa Krajowego (zob. art. 39 u.a.p.). W tym miejscu skarżąca przywołała pogląd, według niej jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w momencie kwestionowania przez podatnika wysokości wypłaconego mu oprocentowania lub odmowy dokonania takiej wypłaty w ogóle może się on domagać skutecznie wydania odrębnej decyzji w trybie art. 207 Ordynacji podatkowej, konieczne jest bowiem precyzyjne i jednoznaczne wyjaśnienie w odrębnym postępowaniu, czy i w jakiej konkretnie kwocie przysługuje skarżącemu oprocentowanie od stwierdzonej nadpłaty podatku ( zob. m. in. wyrok NSA z 22. lipca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2475/97, lex nr 42399; wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1028/96, niepub.; wyrok WSA w Warszawie z 08 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 434/03, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2004 r., I SA/Kr 451/02, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1964/04, niepubl.). W tej sytuacji przyjąć należy, iż do zwróconej kary pieniężnej, od której odsetek żąda skarżący- stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Kara ta spełnia bowiem warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto kary te mają charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczane w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Z tych głównie powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych (vide: art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3, oraz art. 78 Ordynacji podatkowej). Odmowa zaś wypłaty tych odsetek następuje w drodze decyzji o której mowa w art.207 ordynacji podatkowej. Skarżąca uznała też, iż warunkiem stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w danym akcie normatywnym stosowanego odesłania do jej przepisów (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w: wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, nie publik.). W art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o drogach publicznych, ustawie o transporcie drogowym czy wreszcie w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż - wbrew twierdzeniom organu - skarżącemu należą się odsetki od kwoty pobranej kary pieniężnej, nałożonej niezgodnie z prawem na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2002 r. W odpowiedź na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, z dnia [...] lipca 2014 r., na bezczynność, w związku z załatwieniem sprawy przez organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie organu, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż złożona skarga na bezczynność GITD jest bezprzedmiotowa, bowiem sprawa ta została rozpoznana i zakończona przez organ poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma WITD z dnia [...] lutego 2013 r. To z kolei czyni bezzasadny wniosek skarżącego o zobowiązanie GITD do rozpatrzenia jego odwołania wniesionego w dniu [...] lutego 2013 r., W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, jakoby doszło do rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy. W treści uzasadnienia skarżący pomija istotną okoliczność rzutującą na kwestie zajęcia się sprawą w wymaganym terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący za pośrednictwem WITD pismem z dnia [...] lutego 2013 r. złożył odwołanie do GITD, uznając iż pismo WITD stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu K.p.a. Owe pismo zostało przekazane do właściwości GITD w dniu [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie wskazał, iż odwołanie strony jest bezprzedmiotowe, z uwagi na to że pismo WITD nie stanowi decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił wątpliwości strony co do braku możliwości zwrotu kary pieniężnej z odsetkami. Zatem brak jest podstaw do uznania jakoby organ był bezczynny w sprawie lub przewlekle prowadził postępowanie. Skarżący odebrał powyższe pismo w dniu [...] kwietnia 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), wobec czego nie ma podstaw do uznania, jakoby nie zapoznał się z treścią rzeczonego pisma. W kwestii załatwienia sprawy w formie decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., o sygn. akt I OSK 1534/12 przedstawił następujące stanowisko: "Na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznającego, iż straciło aktualność wcześniejsze orzecznictwo NSA dopuszczające decyzyjną formę działania, gdy organ odmawia przyznania prawa. Rozszerzenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania domniemania formy decyzji. Przyjmowanie takiego domniemania wyklucza w pewnych przypadkach sam ustawodawca, który w przypadkach odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przewiduje wprost formę decyzji. Przykładowo, tak stanowił przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który przyznał organowi kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji o odmowie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości. Podobne regulacje przewiduje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze do niej z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W myśl regulacji tam zamieszczonych wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych następuje w trybie czynności materialno-technicznych w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia. Jednakże gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych i uzyskania dowodów przeprowadza się postępowanie wyjaśniające i wydaje decyzje (pozytywne lub odmowne). Wpis do ewidencji gruntów i budynków danych przedmiotowo-podmiotowych następuje w myśl § 10 i 11 powołanego rozporządzenia w drodze czynności materialno-technicznych, jednakże gdy brak jest danych o właścicielu nieruchomości a nieruchomością władają inne osoby lub jednostki organizacyjne wykazanie ich w ewidencji wymaga zgodnie z § 12 ust. 2 decyzji starosty. Podane przykłady świadczą o tym, że o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika jednoznacznie upoważnienie organu do wydania decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, iż działanie WITD, polegające na nie wydaniu decyzji w zaskarżonej sprawie, było prawidłowe, bowiem organ ten na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych nie był władny do jej wydania z uwagi na brak jednoznacznego upoważnienia organu do dokonania takowej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność organu – Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, tj. w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i pisemne interpretacje oraz na inne akty łub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez inne akty lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć akty i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy, których organ podejmuje na podstawie przepisów prawa władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego rodzaju aktów i czynności nie zalicza się czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie żądanych przez skarżącego odsetek od uiszczonej i następnie zwróconej kary pieniężnej (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie I SA/Łd 155/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie IV SAB/Wa 55/10). Taką czynność materialno-techniczną organ administracji już zrealizował w sprawie zwracając skarżącemu uiszczoną karę pieniężną, nie wydając w tym przedmiocie żadnej decyzji administracyjnej. Podobnie więc powinien zachować się w sytuacji, w której uznałby za zasadne zapłacenie skarżącemu także odsetek od kwoty pobranej kary pieniężnej. Jednakże, gdy organ odmawia zapłaty odsetek, tak jak to jest w rozpatrywanej sprawie, powinien wydać decyzję administracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, m.in. związanymi z możliwością jej zaskarżenia (por. J. Świątkiewicz /w uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie I FSK 10/12). Drugorzędne wiec znaczenie ma fakt, że zapłata odsetek, czyli pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, przybiera formę czynności materialno-technicznej, gdyż istotnym jest wywiązanie się organu administracji z obowiązku załatwienia sprawy w prawem przewidzianej formie w sytuacji, w której organ odmawia stronie uwzględnienia jej żądania. Bezczynność organu administracji jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej kompetencji tej nie realizuje, pomimo tego, że podjęcie określonego działania przez organ w ramach posiadanej kompetencji w danej sytuacji procesowej jest jego obowiązkiem (por. Michał Miłosz /w/ Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX, Wolters Kluwer Business, Warszawa 2011, s. 127). Przesłanki niezrealizowania kompetencji przez organ administracji i obowiązek działania organu muszą być spełnione łącznie, przy czym samodzielnym kwantyfikatorem bezczynności jest nie załatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem Generalny Inspektor Transportu Drogowego, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie wydał ponownie decyzji w sprawie. Należy zatem przyjąć, że zarządca drogi uznał, iż brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez skarżącą Spółkę bez wymaganego zezwolenia. Po zwróceniu skarżącemu przez organ zapłaconej kary pieniężnej, skarżący żądał zapłaty odsetek, lecz organ administracji odmawiał uwzględnienia żądania skarżącego jedynie w formie pism kierowanych do strony. Skarżący wystąpił więc z zażaleniem do organu administracji w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym wypełnił warunek wniesienia skargi na bezczynność. Jak nadmieniono wcześniej zarządca drogi, uznając żądanie skarżącej Spółki za niezasadne, powinien swoje stanowisko przestawić w formie przewidzianej prawem przez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji odmawiania skarżącemu wydania żądanej przez niego decyzji należało stwierdzić, świetle okoliczności występujących w rozpoznawanej sprawie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Pozostaje natomiast kwestią drugoplanową to, czy żądanie skarżącego należało uznać za uzasadnione, czy należało skarżącemu odmówić zapłacenia odsetek i z jakich przyczyn. Kwestia ta powinna być przedmiotem rozważań organu zawartych w decyzji Sąd uwzględniając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.