II GSK 3633/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VI SAB/Wa 60/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w C. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach: 1, 2, 3; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 3633/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. (dalej: Skarżąca), na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), w przedmiocie rozpoznania odwołania. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że: Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., II GSK 1781/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GITD, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011r., VI SA/Wa 2588/10, uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego ( dalej: [...]WITD), z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakładającą na Skarżącą karę pieniężną, w wysokości 57.700 zł. W wykonaniu decyzji [...] WITD z dnia [...] kwietnia 2010 r., kwota powyższa została wpłacona przez Skarżącą w terminie wskazanym w uchylonej decyzji. W dniu [...] stycznia 2013 r., w związku z uchyleniem decyzji [...] WITD z dnia [...] kwietnia 2010r., Skarżąca zwróciła się do [...] WITD, o zwrot kwoty wpłaconej kary pieniężnej wraz z odsetkami liczonymi od dnia wpłaty kary do dnia jej zwrotu. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] WITD odmówił wypłaty odsetek. Skarżąca uznała, iż pismo powyższe, w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek stanowi decyzję, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze powyższe Skarżąca złożyła odwołanie z dnia [...] lutego 2013r. Odwołanie zostało przekazane do GITD. Wobec nie rozpatrzenia złożonego odwołania, Skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2014r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa w postaci nie rozpatrzenia odwołania w przewidzianym przepisami terminie.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. GITD stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma [...] WITD z dnia [...] lutego 2013r. Dnia 24 lipca 2014 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność GITD zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku powyższym strona wniosła o: 1. zobowiązanie GITD do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Skarżącą w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie GITD do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa względnie, że naruszenie prawa nie było rażące. 4. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2015r. w punkcie pierwszym, zobowiązał GITD do rozpoznania wniosku Skarżącej w przedmiocie zwrotu odsetek od zwróconej kary pieniężnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w punkcie trzecim zasądził od GITD na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, oraz w punkcie, czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji gdy organ odmawia zapłaty odsetek, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, powinien wydać decyzję administracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, m.in. związanymi z możliwością jej zaskarżenia. Podkreślił, iż bezczynność organu administracji jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi określoną kompetencję do stosowania prawa, w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej kompetencji tej nie realizuje, pomimo, że podjęcie określonego działania przez organ w ramach posiadanej kompetencji w danej sytuacji procesowej jest jego obowiązkiem. Przypomniał, że po zwróceniu Skarżącej przez organ zapłaconej kary pieniężnej, Skarżący żądał zapłaty odsetek, lecz organ administracji odmawiał uwzględnienia żądania w formie pism kierowanych do Skarżącej. Skarżący wystąpił więc z zażaleniem do organu administracji w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym wypełnił warunek wniesienia skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu I instancji, zarządca drogi, uznając żądanie Skarżącej za niezasadne, powinien swoje stanowisko przestawić w formie przewidzianej prawem, przez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji odmowy wydania żądanej przez skarżącego decyzji, GITD pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność GITD stwierdził również, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku co do punktów 1 do 3 złożył GITD, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 35 i art. 104 k.p.a. oraz art. 13g- ust. 1-4 i ust. 8, art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawy o drogach publicznych), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu, albowiem mimo istnienia ustawowego obowiązku i kompetencji prowadzenia postępowania w sprawie przez organ ten nie wydał decyzji administracyjnej, w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek od uchylonej kary pieniężnej. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 149 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku powołania przepisu prawa materialnego, z którego Sąd wywiódł podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu odsetek, w związku ze zwrotem kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 13g u.d.p., który to brak czyni niemożliwym odczytanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia Sądu, a tym samym prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez organy przy jej ponownym rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej 3.art. 141 § 4 i art. 149 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku przejawiające się błędnym odniesieniu swoich wywodów do stanu faktycznego sprawy, a to poprzez przyjęcie, że organem działającym w sprawie był GITD, który działał w sprawie jako zarządca drogi, zaś przedmiotem rozstrzygnięć tego organu były decyzje o nałożeniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i prawidłowość przyjętych za podstawę orzeczenia norm prawnych, a nadto z ostrożności procesowej, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 i art. 104 k.p.a. oraz art. 13g ust. 1 -4 i ust. 8, art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej materii istniał ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, które organ winien był zakończyć decyzją w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek od uchylonej kary pieniężnej, podczas gdy treść przywołanych przepisów nie pozwala na przyjęcie, aby na ich podstawie, w trybie administracyjnym strona mogła domagać się władczego rozstrzygnięcia, tak w kwestii zwrotu, jak i odmowy zwrotu nałożonej kary pieniężnej wraz z odsetkami ustawowymi, albowiem normy te w żadnym razie nie kształtują w tym zakresie sprawy indywidualnej i kompetencji organu do jej władczego rozstrzygnięcia, zaś sam wniosek Skarżącej nie inicjuje postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, którego zakończenie powinno byłoby nastąpić rozstrzygnięciem w formie decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Wobec powyższego GITD wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów od 1 do 3 orzeczenia, i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Sąd bowiem nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Podkreślić należy, iż z chwilą wpływu do [...] WIDT wniosku o zwrot kary pieniężnej wraz z odsetkami liczonym od dnia wpłaty kary do dnia jej zwrotu, w dniu [...] stycznia 2013r., powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do jego treści. W związku z powyższym, w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2013 r., organ wyjaśnił Skarżącej, iż wypłata odsetek nie jest możliwa. Stanowisko to zostało podtrzymane przez GITD m in. pismem z dnia [...] kwietnia 2013r.. Nadto, GITD w dniu [...] lipca 2014r., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania, w którym wyraził swoje stanowisko, a które zostało wydane przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wobec udzielonej Skarżącej odpowiedzi, jak również wobec wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2014r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, organ nie pozostawał bierny w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. Skarżącemu została udzielona odpowiedź, wyrażająca odmowę wypłaty odsetek od kwoty zwróconej kary. Skarżący nie kwestionował natomiast odmowy uwzględnienia wniosku o wypłatę odsetek, czy też postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, nie odnosi się do powyższych kwestii i nie spełnia warunku określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania motywów rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu przesądził, iż załatwienie sprawy winno nastąpić w formie decyzji, nie uzasadniając tej kwestii, nie podając również z jakich norm wywodzi, iż organy winny orzekać w ten sposób, co do zwrotu odsetek od uchylonej kary pieniężnej. Natomiast przywołany wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012r., I FSK 10/12, nie dotyczył zwrotu odsetek od zwróconej kary pieniężnej, a wydany został w przedmiocie zwrotu różnicy w podatku od towarów i usług Dodać należy również, iż zasadnie GITD zwrócił uwagę, iż Sąd I instancji określił działający organ, jako Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcę drogi, a przedmiot rozstrzygnięć organu, decyzje o nałożeniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie jest zgodne ze stanem rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Jako nie uzasadniony należy natomiast uznać zarzut określony w punkcie 4 skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych tam przepisów. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.