II OSK 1009/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3015/14 w sprawie ze skargi G. R.-W., T. P., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., T. J., M. J., H. W., A. W., J. W., K. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. R.-W., T. P., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., T. J., M. J., H. W., A. W., J. W., K. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot wskazanych w tym wyroku kwot tytułem zwrotu wpisu, a także zwrot od organu na rzecz jednego ze skarżących kwoty 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. S.K. z siedzibą w W., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent W. odmówił inwestorowi - [...] Spółce z o. o. S.K. z siedzibą w W., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym" przy ul. R. na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] (projektowana działka nr [...]) w W. Jednak zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie Prezydent W. w niewłaściwy sposób ustalił krąg stron postępowania przyznając status strony poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych, pomijając przy tym wspólnotę mieszkaniową, funkcjonującą na nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w W. Nieruchomość ta, jak zauważył organ, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w związku z wzajemnym położeniem planowanego budynku oraz ww. nieruchomości, a także w związku z wysokością planowanego budynku, wyższą niż odległość od granicy z działką wspólnoty, co może spowodować utrudnienia przy ewentualnej zabudowie fragmentu nieruchomości przy ul. R. [...] położonego w sąsiedztwie inwestycji, ze względu na przepisy dotyczące wzajemnego przesłaniania obiektów budowlanych oraz przepisy przeciwpożarowe. Wojewoda [...] stwierdził, że obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wynika z przepisu art. 10 K.p.a. i wiąże się z koniecznością ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Tymczasem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z uchybieniem ww. wymogów. Tak więc skoro w niniejszej sprawie nie zapewniono odpowiedniego udziału wszystkim stronom postępowania to w ocenie Wojewody [...] nie było innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a. Organ podniósł bowiem, że naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów w istotny sposób wpływa na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Uchylając zatem zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do podjęcia niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, a następnie dokonania właściwej oceny całego materiału dowodowego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: G. R.-W., T. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wraz z H. W., T. J., M. J., A. W., J. W., K. W. i M. W. Wszyscy skarżący zarzucili między innymi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji przy braku przesłanek ustawowych, w szczególności przy niezasadnym przyjęciu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Sąd stwierdził, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa – art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), dlatego też w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sąd wskazał, że niewątpliwie dostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającej na niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej jednak brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ale wymaga to każdorazowo oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej z rozważeniem je specyfiki. Analizując zatem akta niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że przed organem pierwszej instancji członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej zostali w pełni dopuszczeni do udziału w postępowaniu w charakterze strony, przy czym formalny udział samej Wspólnoty został pominięty. Jednak Wspólnota prezentowała takie samo stanowisko co poszczególni jej członkowie, czemu dała wyraz w postępowaniu odwoławczym, jak również w stanowisku zawartym w skardze. Sąd uznał zatem, że pominięcie Wspólnoty, de facto formalne w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie mogło być przesłanką do zastosowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a opartego na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Choć wadliwe procesowo, w omówionym powyżej zakresie, postępowanie przed organem pierwszej instancji nie pozbawiło faktycznie Wspólnoty prezentacji swojego stanowiska na tym etapie postępowanie - artykułowała je częściowo samodzielnie zaś w pełnym zakresie poszczególni jej członkowie, nie została także pozbawiona prawa do złożenia odwołania, gdyż wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie była nim zainteresowana (co potwierdziła przed organem drugiej instancji i w uzasadnieniu złożonej skargi). Tak więc w ocenie Sądu, wobec jednoznacznego stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej tak w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak i przed Sądem, nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, owa konieczna potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji z formalnym udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej, a tylko temu służyłby powrót sprawy do tego etapu postępowania. Procesowa wada postępowania przed organem pierwszej instancji może zostać bowiem naprawiona w postępowaniu przed organem odwoławczym. Podobnie, jak ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego, czy to na wniosek stron czy z urzędu powinno zostać rozważone przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 136 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, uwzględniając dyspozycję art. 28 ustawy - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym wobec art.. 28 K.p.a. i zawęża katalog podmiotów, które mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd wskazał również, że z uwagi na charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. odstąpił od odniesienia się do meritum sprawy, merytorycznej oceny dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów prawa. Tym samym za niecelowe uznał Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy rozważania organu odwoławczego w zakresie oceny zgodności projektowanej inwestycji w szczególności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ organ pierwszej instancji nie byłby związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł zarówno Wojewoda [...], jak i uczestnik postępowania – inwestor - [...] Spółka z o.o. S.K. z siedzibą w W. Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) i art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" pomimo braku wykazania interesu prawnego posiadali status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym; b) art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892) poprzez uznanie, że czynności podejmowane przez członków Wspólnoty w postępowaniu przed organem odwoławczym były w istocie czynnościami zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej; c) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu przed organami obu instancji mógłby być konwalidowany w trybie art. 136 K.p.a.; d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie Wspólnocie Mieszkaniowej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się jej co do zebranych dowodów oraz twierdzeń i argumentów inwestora przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji; e) art. 15 K.p.a. poprzez faktyczne ograniczenie udziału Wspólnoty Mieszkaniowej do stadium postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei inwestor - [...] Spółka z o.o. S.K. z siedzibą w W. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnej tezy o rzekomej tożsamości zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jeżeli w miejsce powołanej ustawowo organizacji wyposażonej w zdolność prawną dopuszczone do postępowania zostają osoby będące członkami tej organizacji; 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do jego błędnego zastosowania w uchylonej decyzji Wojewody [...] oraz art. 136 K.p.a. poprzez przyjęcie, że procesowa wada w okolicznościach niniejszej sprawy może zostać konwalidowana w postępowaniu przed organem drugiej instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a., a także w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" jako strony w postępowaniu pierwszej instancji ma charakter formalny i nie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu tego przepisu oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty obie strony składające skargi kasacyjne wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie dla każdej z nich kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skarg kasacyjnych. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania - "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Powołany wyżej przepis, w brzmieniu po nowelizacji K.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r., w sposób jeszcze bardziej restrykcyjny określił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zmiana w tym zakresie uzasadniona była tym, że w praktyce organów administracji publicznej uprawnienie do wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. było często nadużywane. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, CBOSA). Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 K.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11 NSA wskazał trafnie, że: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy" (CBOSA). Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2316/16 oraz w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11, jak też w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, CBOSA. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie zostały w niej spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, a wskazany przez Wojewodę [...] zakres uzupełnienia postępowania dowodowego nie wykracza poza dodatkowe postępowanie określone w art. 136 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy powinien był samodzielnie rozstrzygnąć podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości w kwestii tego, czy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak uczestnictwa w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" spełnia przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie". Analizy takiej organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnień i twierdzeń członków Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i samej Wspólnoty w postępowaniu odwoławczym, nie przeprowadził. Wojewoda [...] przyjął bowiem arbitralnie, że w każdym przypadku pominięcie jakiekolwiek strony w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w odniesieniu do pozbawienia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" jej prawa do udziału w postępowaniu, w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec jednoznacznego stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, w sytuacji gdy strona ta posiadała wiedzę o planowanej inwestycji, to nawet brak formalnego jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczenia decyzji nie uzasadniał wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane uchybienia procesowe mogły bowiem zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy powinien w takim przypadku poinformować Wspólnotę Mieszkaniową o toczącym się postępowaniu odwoławczym i zapewnić jej udział w tym postępowaniu oraz zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Dopiero ewentualne ustalenie, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji spowodowało naruszenie jej praw w stopniu uzasadniającym powtórzenie tego postępowania, np. przez uniemożliwienie jej dokonania konkretnych czynności procesowych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiwsa 2006/6/157). Należy mieć przy tym na uwadze, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania tylko na żądanie strony a nie z urzędu (art. 147 K.p.a.). Powyższe naruszenie przepisów postępowania powinno być tak samo oceniane w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Możliwość realizacji tej ochrony wymaga jednak każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcie obrony jej (własnego) interesu prawnego. Mając zatem na uwadze, że pominięta w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie kwestionowała braku swojego udziału w tym postępowaniu, czy też zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu, a organ nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, za nieusprawiedliwione uznać należy podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uwzględnił złożone skargi i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego za niezasadny uznać należy także podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom kasatorów, nie przyjął bowiem, że czynności podejmowane przez członków Wspólnoty w postępowaniu przed organem odwoławczym były w istocie czynnościami zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a jedynie stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa wiedziała o prowadzonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Prezentowała również takie samo stanowisko co poszczególni jej członkowie, dlatego też nie podnosiła braku zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Sąd zatem uchylając decyzję kasacyjną uznał, że stwierdzona wada postępowania przed organem pierwszej instancji może zostać naprawiona w postępowaniu przed organem odwoławczym. Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Wojewody [...] dotyczącego naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" pomimo braku wykazania interesu prawnego posiadali status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdzić należy że jest on niezasadny. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przy czym zauważyć należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Przyjęcie szerokiego kręgu podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uzasadnione nie tylko wykładnią językową art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz także wykładnią systemową. Postępowanie przed sądami administracyjnymi, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, nie kształtuje sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale kontroluje działalność administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w tym postępowaniu. Tak więc pojecie interesu prawnego we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., nie jest tożsame z interesem prawnym z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane czy też z art. 28 K.p.a. Istotę jego stanowi bowiem żądanie strony dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem w jej indywidualnej sprawie. Tym samym Sąd pierwszej instancji był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do rozpoznania skarg wniesionych przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej, którzy byli adresatami wydawanych przez organy administracji decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Sąd uchylając decyzję kasacyjną zaskarżonym wyrokiem nie przesądził prawidłowego kręgu stron postępowania, a jedynie zobowiązał organ drugiej instancji do jego ustalenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazując przy tym, że przymiot strony niniejszego postępowania powinien być oceniany przez pryzmat dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a także przy uwzględnieniu, że w wyjątkowych sytuacjach członek Wspólnoty Mieszkaniowej może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, występować jako strona postępowania, jeżeli wykaże swój własny, indywidualny interes wynikający z powiązania oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. W takim stanie rzeczy, skargi kasacyjne zarówno organu jak i inwestora – Spółki [...] Spółka z o.o. S.K. z siedzibą w W. podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie ze zgłoszonym na rozprawie przez pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wnioskiem orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.