II OSK 2470/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 243/15 w sprawie ze skargi E.P. i M.P. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości P. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt III SA/Kr 243/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.P. i M.P. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości P. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w miejscowości P. nadano nazwy ulicom dotąd bezimiennym. Rozmieszczenie ulic uwidoczniono w załączniku graficznym do powyższej uchwały. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r. pod pozycją 7145, z dnia 9 grudnia 2013 r. Natomiast w życie weszła w dniu 24 grudnia 2013r. W dniu 5 grudnia 2013 r. do Urzędu Gminy Michałowice wpłynęło pismo Elżbiety E.P. i M.P. zatytułowane "wezwanie do zmiany uchwały Rady Gminy ze względu na naruszenie prawa". W piśmie tym skarżący wnieśli o zmianę nazwy prywatnej drogi wewnętrznej w uchwalonej "ustawie Rady Gminy" z ul. P. na ul. J. K. W piśmie tym wskazano, że w dniu 20 sierpnia 2013 r. E.P. i M.P. złożyli wniosek o nadanie ich prywatnej drodze wewnętrznej nazwy ul. J.K. i taka nazwa została wprowadzona w projekcie nazw ulic w miejscowości P. - paragraf 2 punkt 19. W uchwale z [...] listopada 2013 r. Rada Gminy zmieniła bez zgody skarżących nazwę ulicy na ul. P. Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 3 lutego 2014 r. E.P. i M.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Michałowice, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te statuują zasadę ochrony prawa własności, a także naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje swobodę uprawnień właściciela w zakresie decydowania o przedmiocie jego prawa własności; art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis statuuje zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis ustanawia w demokratycznym państwie prawa generalną zasadę proporcjonalności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności jednostek z uwagi na względy interesu społecznego; postanowień preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. w związku z art. 3 ust. 1 tejże Karty w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek umożliwienia mieszkańcom gminy aktywnego uczestnictwa w sprawach publicznych o charakterze lokalnym, a także naruszenie art. 4 ust. 6 Karty w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy we wszystkich sprawach istotnych dla danej społeczności gminnej; art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim ten przepis uzależnia kwestie związane z uchwalaniem nazewnictwa ulic stanowiących prywatne drogi wewnętrzne od uwzględnienia wyrażonego na piśmie stanowiska właściciela danej drogi w przedmiocie jej proponowanej nazwy; art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim nakładają one na organy gminy obowiązek zapewnienia na jej obszarze ładu przestrzennego, ochrony zdrowia a także porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; postanowień szczególnych zawartych w § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) w zakresie, w jakim przewidują one zasady prowadzenia przez gminę numeracji porządkowej dla nieruchomości budynkowych znajdujących się na jej obszarze. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem konstytucyjnych zasad prawa, w szczególności zasady równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, zasady samostanowienia przez mieszkańców danej społeczności gminnej, a także ustawowego obowiązku gminy realizacji zadań w sprawach dotyczących ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, a także ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o nakazanie Wojewodzie Małopolskiemu w trybie przewidzianym w art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce ewidencyjnej nr [...] w P. wnioskowanej przez skarżących nazwy "ulica J. K.". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podnosząc, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że zachodzą w sprawie okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Zdaniem organu skarżący nie posiadali interesu prawnego do działania w niniejszej sprawie jako strona, gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy działki nr [...] należącej do skarżących. Skarżący nie posiadają natomiast jakichkolwiek tytułu prawnego do ulic wyszczególnionych w zaskarżonej uchwale. Budzi zatem wątpliwości, czy przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie nadania nazw ulic, czy też niepodjęcie uchwały o nadaniu nazwy działce [...] - ulica J.K. Organ ustosunkował się również po zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze. Skarżący w piśmie procesowym z 24 marca 2014 r,. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę podnieśli, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niejednolite, powołując orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący podnieśli, że kwestionują zaskarżoną uchwałę w zakresie, w jakim pomija ona działkę nr [...]. Skarżący podnieśli także, że w dniu 5 lutego 2014 r. otrzymali zawiadomienie Wójta Gminy Michałowice z [...] stycznia 2014 r., w którym poinformowano ich o przydzieleniu nowych danych adresowych - ul. P.[...]. W odpowiedzi na skierowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 marca 2014 r. Wójt Gminy Michałowice wskazał, że zmiana danych adresowych nastąpiła w oparciu o zaskarżoną uchwałę z 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 406/14 odrzucił skargę E.P. i M.P. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że brak było przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto w postaci legitymacji czynnej skarżących, ponieważ nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do nadania nazwy wskazanym w niej ulicom. W ocenie Sądu I instancji istniały uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia, gdyż projekt uchwały w § 1 pkt 19 zawierał postanowienie o nadaniu nazwy "ul. J.K." ulicy oznaczonej jako "ulica w lewo od ulicy P., biegnąca na zachód po działce oznaczonej w EGiB nr [...] a dalej po działce nr [...]. Długość ulicy 190 metrów, początek numeracji od strony zachodniej, od ulicy P.". W wyniku głosowania Rada Gminy postanowiła wykreślić z projektu uchwały w § 1 pkt 19. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem postanowień dotyczących działki nr [...], a z jej treści nie wynika również, aby domom położonym przy tej drodze wewnętrznej nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie mieli interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego naruszenie jest podstawą zaskarżenia uchwały rady gminy, gdyż nie zamieszkują oni przy ulicy, której nadano nazwę, ani nie są właścicielami "nieruchomości, której dotyczyłaby zaskarżona uchwała". Skarżący mają tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której nie została nadana żadna nazwa, w tym również nazwa "ulica P". W skardze kasacyjnej E.P. i M.P. jako podstawy kasacyjne wskazali naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Michałowice w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. oraz naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Michałowice na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących ich interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikał przed wszystkim z tego, że uchwała spowodowała zmianę adresu skarżących i pociągnęła za sobą wszystkie wiążące się z tym obowiązki administracyjne. Doszło bowiem do nadania nazwy sąsiedniej ulicy P., z którą związane zostało oznaczenie adresowane dla skarżących. Naruszenie interesu prawnego skarżących wynikało także z tego, że projekt uchwały, który obejmował nazwę ulicy stanowiącej działkę nr [...], został zmieniony w ostatniej chwili, bez wiedzy skarżących, co prowadziło do naruszenia przysługującym im praw publicznych i prywatnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14 uwzględnił skargę kasacyjną uznając, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sam w sobie nie stanowi samodzielnej podstawy odrzucenia skargi. Konieczne jest wskazanie innego przepisu, z którego wynika, że skarga jest niedopuszczalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wskazał, o jaką konkretnie przyczynę niedopuszczalności skargi wynikającą z przepisów ustawy chodzi. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uzasadniające odrzucenie skargi wynikało z przyjęcia wadliwego założenia, iż zachodzą "uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia". Tymczasem wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia jest uchwala Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, będąca aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu o braku przedmiotu zaskarżenia nie może świadczyć tylko to, że uchwała nie zawiera postanowień odnoszących się wprost do należącej do skarżących działki nr [...] (nie nadano nazwy drodze wewnętrznej), a z treści uchwały nie wynika bezpośrednio, że domom położonym przy tej drodze wewnętrznej (działka nr [...]) nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pominięcie normatywne w akcie prawa miejscowego może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a skarżący ma prawo kwestionować prawidłowość określonego aktu administracyjnego także z uwagi na to, że nie reguluje pewnych kwestii, które zdaniem skarżącego powinien regulować w świetle przepisów prawa. Tym samym nie można przyjmować z góry takiego założenia, że skoro uchwała w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości Pielgrzymowice nie nadaje nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], to nie ma przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność, czy prawidłowo rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. nie nadała nazwy tej drodze wewnętrznej może podlegać ocenie w toku rozpoznania skargi. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej (nie wykazali, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie), to skarga wniesiona przez skarżących jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. To, że skarżący nie mają przymiotu strony, ponieważ nie ma interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą może być podstawą do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyjęcie takiego stanowiska wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżących jest rezultatem rozpoznania sprawy i badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że niezależnie od tego interes prawny skarżących może wynikać z pominięcia nadania nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] zwłaszcza, że ich zdaniem w konsekwencji podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. doszło do zmiany danych adresowych skarżących z "P. [...]" na "P., ul. P. [...]". Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie tylko z tego powodu, że uchwała obejmuje nazwy ulic, których skarżący nie kwestionują. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że żądanie objęcia uchwałą także nadania nazwy drodze wewnętrznej, która jest własnością skarżących i nadania konkretniej nazwy ulicy zgodnie z wnioskiem skarżących stanowi odrębną kwestię wymagającą oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Michałowice na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej samej sprawie nie można łączyć skargi na uchwałę rady gminy ze skargą na bezczynność uchwałodawczą rady gminy w tym samym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sprawie skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Michałowice Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. Uchwała ta bez wątpienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Nadawanie nazw ulicom stanowi wykonywanie jednego z zadań publicznych przez samorząd gminny. W tej sprawie skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Porównanie daty dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z data wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala na przyjęcie, że także skarżący zachowali termin do wniesienia skargi. W tej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Michałowice Nr [...] z dnia [...]listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. z tego powodu, że uchwałą tą pominięto nadanie nazwy drodze wewnętrznej, do części której tytuł prawny posiadają sami skarżący, a na skutek tak podjętej uchwały nie został uwzględniony wniosek skarżących o nadanie nazwy drodze wewnętrznej i zmieniły się dane adresowe budynku skarżących, a więc i miejsca zamieszkania samych skarżących. O przyznaniu skarżącym interesu prawnego przesądził w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14. Posiadanie interesu prawnego przez skarżących umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale nie przesądza o jej wyniku. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanką merytoryczną pozwalająca na unieważnienie uchwały jest wykazanie, że dana uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżących. Nie wystarczy więc to, że dana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących, ale czy ten interes prawny naruszyła. Od strony formalnej zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo. Uprawniony wnioskodawca złożył projekt uchwały, projekt uchwały został skierowany na sesję Rady Gminy, a radni otrzymali przed tą sesją projekt tejże uchwały. W trakcie obrad sesji Rady Gminy została zgłoszona poprawka dotycząca wykreślenia § 1 pkt 19 projektu uchwały i tą poprawkę prawidłowo przegłosowano. Rada Gminy Michałowice uchwaliła zaskarżoną uchwałę na prawidłowo zwołanej sesji i po przeprowadzeniu prawidłowego głosowania. Rozpoznając tą sprawę Sąd nie może stwierdzić, aby zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Interes prawny lub uprawnienie skarżących to takie prawo, z którego skarżący mogą skorzystać i które ma ochronę w systemie prawnym. Ta ochrona w systemie prawnym musi wynikać z aktu prawnego o randze co najmniej ustawy. To bowiem w ustawach określane są, regulowane i chronione prawa i obowiązki obywatelskie. Żaden akt normatywny o niższej randze nie może samodzielnie kreować praw lub obowiązków mieszkańców wspólnoty samorządowej. Z treści skargi wynika, że tenże interes prawny skarżący wywodzą przede wszystkim z prawa własności. Wskazują bowiem skarżący, że z art. 140 K.c. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że właściciel nieruchomości ma prawo do swobodnego decydowania o przedmiocie swojej własności, a to także obejmuje prawdo do współdecydowania o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej. W tym zakresie ochrona interesu prawnego skarżący upatrują dodatkowo w art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). W ocenie skarżących podstawowe znaczenie przy nadawaniu nazw drogom wewnętrznym ma stanowisko właściciela takiej drogi, bo to właściciel takiej drogi ma decydujące zdanie w zakresie wskazania nazwy jego ulicy. Ponadto jako odrębne źródło interesu prawnego skarżących wymienia się w skardze wykonywanie zadań publicznych przez organy samej gminy. Do takich zadań należy, między innymi, zapewnienie numeracji budynków na terenie gminy. To zaś ma zarówno umożliwić wykonywanie niektórych praw publicznych przez mieszkańców, jak i być pomocne przy wykonywaniu zadań publicznych przez administrację publiczną na rzecz tychże mieszkańców. Kolejnym źródłem interesu prawnego ma być koncepcja samorządu zawarta w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo do aktywnego udziału w zarządzaniu spraw publicznych. W ocenie Sądu żadne z powołanych podstaw prawnych nie zostały naruszone w tej sprawie przez Radę Gminy Michałowice. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze źródła naruszenia interesu prawnego skarżących, wywodzonego z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (w skrócie EKSL). Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Przepis ten, w ocenie składu rozpoznającego tą sprawę, nie stanowi samoistnego źródła uprawnień wspólnoty samorządowej. Dominującą koncepcją samorządu terytorialnego w Europie kontynentalnej, w tym również w Polsce, to koncepcja państwowa (pozytywistyczna) samorządu. Według tej koncepcji samorząd stanowi sposób organizacji mieszkańców danej wspólnoty polegający na umożliwieniu tej wspólnocie wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność. Owa organizacja wspólnoty samorządowej, a w szczególności zakres i dopuszczalność umożliwienia wykonywania przez nią zadań publicznych nie jest zależna od samej wspólnoty, ale od suwerena sprawującego władzę w danym państwie. Mógł to być monarcha (zwłaszcza w XIX wieku), a obecnie jest to naród (w warunkach europejskich). Naród sprawujący władze poprzez wybierane przez siebie organy władzy ustawodawczej powołuje samorząd terytorialny i określa jego zadania. To założenie stanowi podstawę do rozumienia art. 3 ust. 1 EKSL. Przepis ten nie przyznaje społecznościom samorządowym prawa do kreowania zadań publicznych. Prawidłowa, według Sądu, wykładnia tego przepisu polega na tym, że wspólnoty samorządowe mają mieć zagwarantowane przepisami prawa uprawnienie do udziału w wykonywaniu zadań publicznych. To przepisy prawa określają jakie zadania i w jakim zakresie mogą być realizowane z udziałem wspólnoty samorządowej. Przepisy te stanowi władza ustawodawcza (parlament). Koresponduje z tym art. 15 i art. 16 Konstytucji RP, zgodnie z którymi decentralizacja władzy publicznej stanowi podstawę do konstruowania ustroju terytorialnego Polski, a tworząc w drodze ustawy zasadniczy podział terytorialny państwa należy uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Powołane przepisy wyraźnie stanowią, że samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oznacza to, że udział w wykonywaniu władzy publicznej ogranicza się jednie do udziału w wykonywaniu władzy wykonawczej. Ponadto, to nie sam samorząd terytorialny, tylko ustawodawca w drodze ustaw określa zadania publiczne, które tenże samorząd ma wykonywać. Wspólnota samorządowa, a tym bardziej mieszkaniec wspólnoty samorządowej nie ma własnych kompetencji do udziału w wykonywaniu zadań publicznych. Kompetencje te muszą wynikać z wyraźnej podstawy prawnej określonej w ustawie. Tym samym podejmowanie uchwał przez radę gminy w sprawie nadawania nazw ulicom bez udziału mieszkańców tylko wtedy naruszałoby prawo, gdyby przepisy prawa wyraźnie wskazywały na konkretne uprawnienia mieszkańców do udziału w takiej procedurze, a organy gminy naruszyłyby te przepisy. Analiza obowiązującego ustawodawstwa prowadzi do wniosku, że jedynie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Tylko w tym zakresie zapewniony jest udział mieszkańców (właścicieli nieruchomości przez które przebiega droga wewnętrzna) w procedurze podejmowania uchwał w przedmiocie nadawania nazw takim drogom. Sądowi znane są także przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 5a tejże ustawy, zgodnie z którym w każdej ważnej dla gminy sprawie mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy zgodnie z uchwałą rady gminy. Ten jednak przepis adresowany jest przede wszystkim do organów gminy, które ustalają zasady i tryb przeprowadzania konsultacji i sprawy, których te konsultacje dotyczą. Przepis ten nie jest źródłem naruszonego interesu prawnego w tej sprawie, w której nie było obowiązku wynikającego uchwały Rady Gminy Michałowice o przeprowadzaniu konsultacji. Rada Gminy takiej uchwały (o przeprowadzaniu konsultacji w sprawie nadawania nazw drogom wewnętrznym w miejscowości P.) nie podjęła, i nie miała takiego obowiązku. Wykładnia zaś art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych sprowadza się wyraźnego wyodrębnienia dwóch odrębnych, aczkolwiek związanych ze sobą sytuacji: po pierwsze sytuacji, w której rada gminy przystępuje do nadawania nazw drogom wewnętrznym (bezimiennym); po drugie do nadawania nazw takim drogom. Druga sytuacja jest uzależniona od pierwszej, ale jej nie zastępuje. Owo przystąpienie do nadawania nazw drogom wewnętrznym należy rozumieć jako zamiar rady gminy (projektodawców uchwały) do nadania nazw takim drogom. W tym zakresie mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mają żadnej podstawy prawnej domagania się, aby rada gminy wszczęła procedurę nadawania nazw drogom wewnętrznym. Ten obowiązek istnieje i to niezależnie od woli mieszkańców tylko wówczas, gdyby brak nadania nazw drogom wewnętrznym utrudniał lub uniemożliwiał wykonywanie zadań publicznych. Jak wynika to z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, opub. w ONSA i WSA 2005 r., nr 5, poz. 88, nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej - nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Tym samym tylko wówczas, gdy bez nadania nazwy dalej ulicy (zarówno będącej drogą publiczną jak i drogą wewnętrzną) nie można byłoby wykonywać zadań publicznych lub też osoby mieszkające przy takiej ulicy nie mogłoby wykonywać należnych im praw - rada gminy ma obowiązek nadania drogom wewnętrznym nazwy. Udział mieszkańców ma miejsce dopiero w następnym etapie procedowania uchwałodawczego. Jeżeli rada gminy wyraziła zamiar nadawania nazw drogom wewnętrznym, to wówczas nadanie określonej nazwy takiej drodze uzależnione jest od zgody właściciela nieruchomości, na której droga ta jest urządzona. Tym samym należy stwierdzić, że właściciel drogi wewnętrznej nie ma prawa skutecznego domagania się od organów gminy (w tym zwłaszcza organu stanowiącego) podjęcia postępowania uchwałodawczego w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej. To same organy gminy decydują, czy nadawać nazwy drogom wewnętrznym, czy też nie nadawać. Taka sytuacja w istocie dotyczy tej sprawy. Skarżący złożyli wniosek o nadanie konkretnej nazwy drodze wewnętrznej. Rada Gminy Michałowice nie była związana wnioskiem skarżących co do objęcia procedurą nadawania nazw drodze wewnętrznej biegnącej, między innymi, przez działkę nr [...]. Mogła nawet odstąpić od zamiaru nadawania nazwy takiej drodze. W ocenie Sądu w tej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa własności samych skarżących. Sami skarżący wywodzą naruszenie owego prawa w tym zakresie, w jakim dotyczy to nadania (lub braku nadania) nazwy drodze wewnętrznej, a więc sytuacji, w której rada gminy nadaje nazwę drodze wewnętrznej z pominięciem zgody właścicieli takiej drogi. Taka sytuacja także nie miała miejsca w tej sprawie. Rada Gminy Michałowice nie nadała żadnej nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej, między innymi, przez działkę nr [...]. Nie stanowi składnika prawa własności takie uprawnienie właściciela nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, które polegałoby na zobowiązaniu rady gminy do nadania nazwy takiej drodze. Brak nadania nazw drogom wewnętrznym nie stanowi także naruszenia powołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej. Sąd nie dostrzega w tym zakresie naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ odmowa nadawania nazw drodze wewnętrznej nie narusza prawa własności i nie stanowi ograniczenia ochrony tego prawa. Także art. 64 Konstytucji nie został w tej sprawie naruszony. W żadnej mierze Sąd nie dostrzega naruszenia istoty prawa własności poprzez brak objęcia procedurą nadawania nazw drodze wewnętrznej. Także przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakazują organom samorządu nadawania nazw każdej drodze wewnętrznej. Sąd dostrzega przy tym logikę istniejących rozwiązań ustawodawczych. Droga wewnętrzna to inaczej droga prywatna i od zgody jej właściciela zależy stopień dostępności do tej drogi i zakres korzystania z niej. W ocenie Sądu właściciel nieruchomości nie ma skutecznego żądania uzyskania wskazanego przez siebie numeru nieruchomości lub danych adresowych. To organ wykonawczy gminy z urzędu lub na wniosek ustala numery porządkowe budynków kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a nie wolą właściciela budynku. Jak podnoszą to skarżący, numer ich budynku został ustalony przez Wójta Gminy, ale jest to numer przy ul. P., a nie proponowanej przez skarżących ul. J.K.. Jak to już zostało wyjaśnione, nadawanie numerów budynkom służy przede wszystkim należytemu wykonywaniu zadań publicznych oraz umożliwieniu lub ułatwieniu funkcjonowania mieszkańcom takiego budynku. Gdyby brak nadania nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej po działce nr [...] uniemożliwiał nadania numeru budynkowi skarżących, to wówczas rzeczywiście interes prawny skarżących zostałby naruszony w stopniu nakazujących podjęcie czynności nadzorczych przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. Tak jednak w tej sprawie nie jest. Budynkowi skarżących Wójt Gminy Michałowice nadał nowy numer porządkowy, przypisując go do ul. P. Oznacza to, że skarżący nie zostali uszczupleni lub pozbawieni prawa do udziału w życiu publicznym z powodu braku możliwości nadania wnioskowanej przez siebie nazwy drodze wewnętrznej. Tym samym nie jest to przypadek objęty uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, w którym bez nadania nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej po działce nr [...] nie byłoby możliwym nadanie numeru porządkowego danemu budynkowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że w ocenie Sądu obowiązkiem organów gminy jest nadawanie nazw drogom wewnętrznym tylko wówczas, gdy bez nadania takiej nazwy nie byłoby możliwym wykonywanie zadań publicznych na rzecz mieszkańców mających swoje budynki przy takich drogach lub też ci mieszkańcy mieliby chociażby utrudnione możliwości korzystania z praw publicznych. Okoliczność, że na skutek zaskarżonej uchwały część budynków w miejscowości Pielgrzymowice będzie miała numery przypisane do ulic, a część tylko do miejscowości - nie stanowi w tej sprawie podstawy do wywodzenia przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego. Kwestia występowania na terenie gminy dwóch systemów nadawania numerów budynków nie jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Uwadze Sądu nie umknęło i to, z jakich powodów Rada Gminy Michałowice odstąpiła od nadawania jakiejkolwiek nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej przez działkę nr [...]. Jak wynika to z protokołu sesji Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r. nr [... (akta sądowe, karty nr 89-90), podstawą do odmowy nadania nazwy tej drodze w wersji zaproponowanej przez skarżących był brak zgody pozostałych mieszkańców trzech domów usytuowanych przy tej drodze. Tym samym Rada Gminy uznała, że odstąpienie w ogóle od nadawania nazwy tej drodze wewnętrznej wynika z zamiaru ograniczenia eskalowania sporów lub konfliktów mieszkańców mających swoje budynki przy tej drodze. Wprawdzie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wprowadza wymóg zgody właściciela nieruchomości, na której dana droga wewnętrzna jest zlokalizowana, ale w ocenie Sądu sytuacja, w której większość mieszkańców budynków przy takiej drodze nie wyraża aprobaty na proponowaną przez właściciela nazwę tej drogi, mogła być wzięta pod uwagę przez radę gminy. W takiej sytuacji trafnie oceniła to Rada Gminy Michałowice, że albo powinno nastąpić nadanie nazwy bezimiennej drodze wewnętrznej w wersji zaproponowanej (akceptowanej) przez właściciela, albo należy w ogóle odstąpić od nadawania nazwy nie prowokując w ten sposób ewentualnych konfliktów. Wybór tego drugiego rozwiązania nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących. W ocenie Sądu I instancji interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżona uchwałą. W ocenie Sądu żaden obowiązujący przepis nie przyznaje uprawnienia właścicielowi drogi wewnętrznej do wiążącego domagania się od organów gminy nadania nazwy takiej drodze. Rada gminy posiada swobodę w przystąpieniu do nadawania nazw drogom wewnętrznym za wyjątkiem takiej sytuacji, w której brak nadania nazwy danej drodze uniemożliwiłby lub chociażby utrudniłby korzystanie z mieszkańców budynków przy tej drodze z praw publicznych (np. praw wyborczych, praw do otrzymywania i wysyłania korespondencji na dany adres) lub tez utrudniłby bądź uniemożliwiłby wykonywanie zadań publicznych przez administrację publiczną. Taka sytuacja w tej sprawie Sąd nie zaistniała. Tym samym skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a jedynie interes faktyczny polegający na tym, że sami skarżący preferowaliby, aby dane adresowe ich budynku obejmowały także nazwę ul. J.K. z numerem porządkowym budynku, a nie ul. P z numerem porządkowym. Naruszenie interesu faktycznego nie może być podstawą do unieważnienia uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.P. i M.P.. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1)naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "EKSL") w związku z przepisem art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "u.s.g.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy z wyżej wymienionych przepisów nie wynikał obowiązek Rady Gminy Michałowice przeprowadzenia konsultacji w sprawie nadania nazwy ulicy działce ewidencyjnej Skarżących stanowiącej drogę wewnętrzną, a tym samym Rada Gminy Michałowice mogła przychylić się do sprzeciwu niektórych mieszkańców w przedmiocie nadania nazwy tej drodze bez konieczności poinformowania o tym właściciela tej drogi, a także bez konieczności zwrócenia się o przedstawienie przez niego innej propozycji nazwy możliwej do zaakceptowania przez wszystkich zainteresowanych mieszkańców i w konsekwencji naruszenie przez Sąd przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez stwierdzenie braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących; 2)naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, kiedy w następstwie uchwały podjętej przez radę gminy - bez wcześniejszego poinformowania o tym właściciela tej drogi - dochodzi do przypisania działce ewidencyjnej stanowiącej drogę wewnętrzną danych adresowych z nazwą ulicy sąsiedniej i w konsekwencji naruszenie przez Sąd przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez stwierdzenie braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących; 3)naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 5 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w odniesieniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie nazw ulic, z której bezpośrednio wynika konieczność przypisania działce ewidencyjnej danych adresowych pochodzących z ulicy sąsiedniej, w sposób niezgodny z generalnym założeniem przejrzystości i regularności numeracji ulic zawartym w powyższych przepisach rozporządzenia i w konsekwencji naruszenie przez Sąd przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez stwierdzenie braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Michałowice [...] z [...] listopada 2013 r., orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wypadek braku uwzględnienia powyższego wniosku o rozpoznanie skargi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzeczenie o kosztach postępowania. |Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: | | | |Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę | |tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., | |wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 | |p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych | |oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne | |znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. | |W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa materialnego. | |Zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, koncentrują się w zasadzie wokół kwestii | |naruszenia interesu prawnego skarżących, działających w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. | |Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Otóż należy wskazać, iż zakres zaskarżenia dotyczy czynności | |materialno-technicznej, jaką stanowi nadanie numeru porządkowego nieruchomości skarżących. Rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania numeru | |porządkowego nieruchomości przybiera formę czynności materialno – technicznej także w przypadku odmowy nadania lub odmowy zmiany numeru | |porządkowego. Nadanie numeru porządkowego jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art.47a ust.1 pkt 1 i ust.5 | |p.g.k. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia prawa tym, że skutkiem | |zaskarżonej uchwały jest zmiana danych adresowych skarżących z oznaczenia "P. [...]" na oznaczenie adresowe "P., ul. P. [...]". Nadanie | |danych adresowych, a w tym numeru budynku należy do odrębnych czynności nie objętych zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z 47a ust. 1 pkt 1 ustawy | |z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych | |oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z art. 47a ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 5 lit. a Prawa | |geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe obejmujące numery porządkowe budynków | |mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości lub | |odmowa nadania takiego numeru jest czynnością materialno-techniczną, która podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego na | |podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dane adresowe skarżących kasacyjnie zostały zmienione | |zawiadomieniem Wójta Michałowice z dnia 10 stycznia 2014r. W ocenie Naczelnego Sądu Administarcyjnego w tej sprawie nie nastąpiło | |naruszenie prawa własności skarżących. Sami skarżący kasacyjnie wywodzą naruszenie owego prawa w tym zakresie, w jakim dotyczy to nadania | |(lub braku nadania) nazwy drodze wewnętrznej, a więc sytuacji, w której rada gminy nadaje nazwę drodze wewnętrznej z pominięciem zgody | |właścicieli takiej drogi, a więc naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach | |publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię. Taka sytuacja nie miała | |miejsca w przedmiotowej sprawie. Rada Gminy Michałowice nie nadała bowiem żadnej nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej, między innymi, | |przez działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących. Nie stanowi składnika prawa własności takie uprawnienie właściciela nieruchomości | |stanowiącej drogę wewnętrzną, które polegałoby na zobowiązaniu rady gminy do nadania nazwy takiej drodze. Brak nadania nazw drogom | |wewnętrznym nie stanowi także naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych, przepisy tej ustawy nie | |nakazują organom samorządu nadawania nazw każdej drodze wewnętrznej. W żadnej mierze Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega naruszenia | |istoty prawa własności poprzez brak objęcia procedurą nadawania nazw drodze wewnętrznej działce [...]. Nieruchomość skarżących – stanowiąca| |drogę wewnętrzną działka nr [...] nie jest objęta zaskarżoną uchwałą, zatem nie była wymagana zgoda skarżących kasacyjnie jako właściciela | |terenu, na którym zlokalizowana jest droga. Jednocześnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 5 | |ust. 2 w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, | |ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w odniesieniu do podjętej| |przez radę gminy uchwały w sprawie nazw ulic, z której bezpośrednio wynika konieczność przypisania działce ewidencyjnej danych adresowych | |pochodzących z ulicy sąsiedniej, w sposób niezgodny z generalnym założeniem przejrzystości i regularności numeracji ulic. Słusznie Sąd I | |instancji wskazał, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu | |prawnego skarżących. Interes prawny skarżących został naruszony czynnością materialno-techniczną polegającą na zmianie danych adresowych | |skarżących. | |W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu | |Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "EKSL") w związku z przepisem | |art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "u.s.g.") poprzez jego| |błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy z wyżej wymienionych przepisów nie wynikał obowiązek Rady Gminy | |Michałowice przeprowadzenia konsultacji w sprawie nadania nazwy ulicy działce ewidencyjnej skarżących stanowiącej drogę wewnętrzną. Zarzut | |ten również okazał się niezasadny, nie można bowiem upatrywać naruszenia interesu skarżących w braku konsultacji w sprawie nadania nazwy | |ulicy działce ewidencyjnej skarżących stanowiącej drogę wewnętrzną przed podjęciem uchwały, albowiem działka ta co prawda została wstępnie | |ujęta w projekcie uchwały, jednak ostatecznie nie została objęta zaskarżoną uchwałą. Sama EKSL nie określa przypadków obligujących do | |zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców jak konsultacje w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania | |samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która | |nie jest wyłączona z ich kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o | |nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zatem zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej | |regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. | |Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to | |możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio | |ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji ze | |społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy| |bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. | |Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub | |zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Również zatem z tej regulacji nie można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wywieść | |prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę. Kwestie konsultacji reguluje art. 5a u.s.g, | |zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium | |konsultacje z mieszkańcami. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w | |przypadkach zakwalifikowanych jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia | |konsultacji regulacji w uchwale gminy. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, na jakiej podstawie konsultacja w sprawie nadania nazwy ulicy – | |drogi wewnętrznej wymagała konsultacji. Uznanie jej za ważną dla społeczności – mieszkańców tej ulicy, nie jest dostateczną przesłanką, w | |tym zakresie, gmina ma bowiem uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej | |sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje | |indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu. | |Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących. | |Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi | |kasacyjnej. | | |