II OSK 1417/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 984/14 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od S. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 984/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA"), po rozpoznaniu skargi S. W. (dalej: "Skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia [...] 2013 r. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego (w celu zalegalizowania samowoli budowlanej) oraz budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej na działce położonej w m. [...] oznaczonej nr geod. [...]. Decyzją z dnia [...] 2014 r., po uchyleniu poprzedniego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, Wójt wydał decyzję (nr [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, gdyż nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Na działkach sąsiednich zlokalizowanych w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa postawiona jest niezgodnie z przepisami prawa, bez pozwoleń na budowę i stanowi samowolę budowlaną podlegającą przepisom art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z prawem teren obejmujący teren planowanej inwestycji jest terenem produkcji rolnej, stanowi bowiem grunt sklasyfikowany jako grunty orne klasy RV. W odwołaniu Skarżący podniósł, że okoliczność, iż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa legalna nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków nowej zabudowy, zapoczątkowującej "dobrosąsiedztwo". Legalność dokonanej zabudowy pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków nowej zabudowy. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt od 1 do 5 tegoż artykułu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego oraz budowy wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego w celu zalegalizowania już istniejącej na tej działce samowoli budowlanej. Działka, której dotyczy inwestycja, stanowi grunt orny klasy V o pow. 0,0536 ha, położony w kompleksie terenów rolniczych, poza zabudową, również działki okoliczne mają przeznaczenie rolne. Na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), organ pierwszej instancji wyznaczył wokół przedmiotowej działki obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że działka wnioskodawcy zabudowana jest obiektami, co do których toczy się postępowanie przed organami Inspekcji budowlanej. W obszarze analizowanym część działek pozostała bez zabudowy, na części z nich stoją przyczepy kempingowe i są ogrodzone, na pozostałych działkach posadowione są: wiaty, budynki gospodarcze, budynki letniskowe, ustępy suche, ogrodzenia. Na podstawie ustaleń poczynionych w Starostwie Powiatowym Wydziale Architektury i Budownictwa w [...] organ wskazał, że dla żadnej z tych działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek inwestycji tam posadowionych. Wobec zabudowanych działek prowadzone są postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy, a wobec części z tych działek wydano już decyzje nakazujące rozbiórkę w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wójt nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych terenem analizowanym. Nie został spełniony więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym nie ma bowiem żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec tego stanowi samowolę budowlaną. Obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Analiza warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy ) możliwa jest wyłącznie w oparciu o "legalną" zabudowę. Przeciwne wnioski, zdaniem Kolegium, stanowiłyby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniesiono, że funkcja i faktyczne przeznaczenie nieruchomości położonych w obszarze analizowanym są znane, a stanowisko właścicieli nieruchomości sąsiednich w kwestii zagospodarowania własnych działek, jak i przedmiotowej działki nie ma znaczenia w sprawie. W związku z czym prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, że rozprawa administracyjna nie zapewniłaby przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania w rozumieniu art. 89 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 64 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 28 K.p.a., poprzez brak zapewnienia udziału w sprawie w charakterze stron postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością Skarżącego, którzy to właściciele mają wręcz prawny interes w ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej w przyszłości "dobrosąsiedztwo" dla ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargą Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez nieustalenie stron postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 K.p.a. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. (powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 917/09). Stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie może rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji. W świetle powyższego WSA stwierdził, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13). Brak ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego, jest naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności podstawy wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co powoduje, że niemożliwe jest dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Na tych podstawach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kolegium wskazało, że Sąd, wbrew wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi, nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania wytkniętego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium naruszenia przepisów postępowania, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy tym bardziej, że zaskarżoną do WSA decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec tego ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o badanie oddziaływania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego lokalizacji odmówiono, jest całkowicie nieuzasadnione. Ponadto WSA powyższego uchybienia, jak i jego wpływu na wynik sprawy, nie uzasadnił w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku, naruszając w ten sposób art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie wyjaśniono też podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna stawia wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i jako pierwszy wskazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. a jego naruszenie upatruje przez przyjęcie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie jest co do zasady przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy natomiast od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Zatem prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w powiązaniu z konkretnymi przepisami K.p.a. Ponieważ w tym zakresie skarga kasacyjna milczy (zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu), dlatego oceniany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym zakwestionowano uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jako nie odpowiadające wzorcowi ustawowemu. Otóż przypomnieć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały naprowadzono, że przez stan sprawy, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie WSA nie przedstawił "stanu sprawy", który był zwalczany przed tym Sądem poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami 1 - 3 skargi. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w skardze sformułowano cztery zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 2) naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania art. 6 ust. 2 u.p.z.p., 3) naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. W czwartym zarzucie wskazano na naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez brak zapewnienia udziału w sprawie w charakterze stron postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością Skarżącego, którzy to właściciele mają wręcz prawny interes w ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej w przyszłości "dobrosąsiedztwo" dla ich nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija zarzuty 1 – 3 skargi, skupiając się wyłącznie na kwestii procesowej, podniesionej w czwartym zarzucie skargi. Tymczasem udział stron w postępowaniu nie stanowi elementu stanu faktycznego sprawy. Jest to zagadnienie procesowe, zaś pominięcie strony w postępowaniu jest przesłanką do jego wznowienia. W sposób jednoznaczny zagadnienie to rozstrzyga przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który wadę postępowania polegającą na tym, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, kwalifikuje jako podstawę wznowienia. Podkreślić też należy, że ta podstawa wznowieniowa może być podnoszona jedynie przez stronę, której to dotyczy, a nie przez innego uczestnika postępowania (zob. np. wyrok NSA 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 779/12). Natomiast stan faktyczny sprawy określa przepis prawa materialnego, na podstawie którego wnioskodawca domaga się przyznania określonego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie, przy wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu dla legalizacji istniejącej zabudowy, przepisem takim jest przede wszystkim art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji w tym przedmiocie. To w wyniku postępowania wyjaśniającego koniecznego do wydania decyzji organ ustala stan faktyczny, będący "stanem sprawy"; stanowi on część uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która jest wymagana przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do "stanu sprawy", o jakim mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., co zarzut naruszenia omawianego przepisu czyni skutecznym. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt II wyroku) uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni poczynione wyżej uwagi, zaś kwestię procesową, jaką jest brak udziału stron rozważy w ostatniej kolejności mając przy tym na uwadze, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, a więc rozstrzygnięcie, które co do zasady nie narusza interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit.d, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Będzie miał przy tym na uwadze, że na istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się jedynie podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.