II OSK 1578/15

Dnia 28 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 57/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 22 maja 2014 r. nr 0007.XLIV.328.2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łapczyce 1) uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 57/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 22 maja 2014 r.. nr 0007.XLIV.328.2014. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łapczyce, w pkt I stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 4 we fragmencie: "(...) m.in. (...)", § 6 ust. 2 pkt 14 we fragmencie: "(...) w uzasadnionych przypadkach (...)", § 11 ust. 3 we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. c, § 16 ust. 2 pkt 13, § 33 we fragmencie: "1. Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące" zaskarżonej uchwały; w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 2 pkt 4 we fragmencie "(...) m.in. (...)", § 6 ust. 2 pkt 14 we fragmencie: "(...) w uzasadnionych przypadkach (...)", § 11 ust. 3 we fragmencie "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. c, § 16 ust. 2 pkt 13, § 33 we fragmencie: "1. Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące", a także § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" i § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28. ust. 1 u.p.z.p.; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o częściowe "uchylenie" wskazanych w skardze zapisów uchwały, jednakże nie zgodził się z zarzutami dotyczącym § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" i § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a, podnosząc, że treść ww. przepisów uchwały nie spowoduje zmiany przeznaczenia określonych tam gruntów rolnych i leśnych, bowiem w innych przepisach uchwały zawarto odpowiednie zakazy i nakazy regulujące te kwestie. Jednocześnie organ wystąpił o nieuwzględnienie wniosku Wojewody o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 57/15, uwzględnił we wskazanych na wstępie zakresie skargę; zaś w pozostałej części skargę oddalił. Ponieważ skarga kasacyjna dotyczy tylko zakresu w jakim Sąd I instancji oddalił skargę, celowe jest przywołanie na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej tylko tej części oceny Sądu I instancji, która odnosi się do tej części rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd I instancji, oddalając w pozostałej części skargę, stwierdził, że nie zgadza się z zarzutami formułowanymi przez organ nadzorczy w zakresie § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a. W tych przepisach organ planistyczny dopuścił możliwość na terenie lasów (symbol ZL/1-ZL/3), na terenach rolniczych (symbol R1-R/15) oraz na terenach zieleni nieurządzonej, nieużytkach, łąkach i pastwiskach (symbol ZN/1-ZN/4) lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu leśnego, rolniczego czy terenu zieleni nieurządzonej nie oznacza samo przez się generalnego zakazu prowadzenia na tych terenach sieci czy urządzeń infrastruktury technicznej. O funkcji danego terenu decydują zakazy, jakie mają być na nim ustanowione. Analizując treść przepisów zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do wniosku, że zawierają one szereg zakazów i obwarowań, które mają na celu zminimalizowanie szkodliwego wpływu tego rodzaju infrastruktury na te tereny. W ocenie Sądu, wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych chroni te tereny przed zainwestowaniem i czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również funkcję tą spełnia dopuszczenie realizacji jedynie "sieci i urządzeń" (czyli liniowych elementów infrastruktury technicznej) i to tylko jako elementów napowietrznych lub doziemnych. Poszczególne sieci prowadzone powinny być w liniach rozgraniczających ulic. Zaskarżone postanowienia nie prowadzą do "odrolnienia" gruntów (w przypadku wskazanych inwestycji nie powstaje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze) i nie stanowią przeszkody w ich dalszym rolniczym (leśnym) wykorzystaniu. Zauważyć należy, iż dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagane wyłącznie z produkcji użytków rolnych (a contrario art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ponadto z rysunku planu wynika, że przedmiotowe tereny sąsiadują z obszarami zabudowy mieszkaniowej, a gmina ma obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości położonych na tych obszarach możliwości korzystania z infrastruktury technicznej. W związku z tym konieczne jest dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji na tych terenach urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym w przypadku, gdyby nie było innej technicznej możliwości przeprowadzenia tej infrastruktury przez inny teren. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; w przypadku uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczenie w § 22 ust. 1 pkt 2 lit a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit a oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarzonej uchwały lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach gruntów leśnych (oznaczonych na planie symbolami ZL/LZL/3), na terenach gruntów rolnych (oznaczonych na planie symbolami R/l-R/l 5) oraz na terenach zieleni nieurządzonej, nieużytków, ląk i pastwisk (oznaczonych na planie symbolami ZN/l-ZN/4) nie wymagało uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także uznanie, że zapisy przywołanych paragrafów wskazanej uchwały nie wprowadzają mechanizmu prowadzącego do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne z pominięciem ustawowo określonego trybu; - art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, mimo że podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a nastąpiło z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie "(...) napowietrzne i (...)" oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a mimo ich podjęcia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska odmiennego od stanowiska Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Żmigrodzie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie NSA nie doszukał się takich naruszeń, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wskazania wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił na czym polega władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Właściwy organ powinien bowiem działać w ramach upoważnienia ustawowego. W granicach skargi kasacyjnej objęto zaskarżeniem tą część zaskarżonego wyroku, która dotyczy oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości rolnych i leśnych urządzeniami infrastruktury technicznej. Tego rodzaju zagadnienie prawne, co do zasady wymaga w pierwszej kolejności od organu przygotowującego plan miejscowy uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia takich gruntów. Taki obowiązek wynika z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej. W związku z ww. zagadnieniem prawym ustaleniu w tej sprawie wymagało, czy zaskarżona uchwała zawiera takie rozwiązania planistyczne, które nie mają wpływu na zmianę przeznaczenia gruntów. Ocena w tym zakresie powinna uwzględniać na ile przepisy zaskarżonej uchwały są szczegółowe, ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie musi z założenia powodować zmiany przeznaczenia gruntów. To jednak zależy od tego z jakimi konkretnie urządzeniami infrastruktury technicznej mamy do czynienia. Przyjęto bowiem, że w przypadku niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane. Stwierdzenie musi być poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać będzie mógł być – ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury – użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób. Ponadto wskazywano, że Lokalizacja na gruncie rolnym obiektu małej architektury (...) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych (...) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi (...), nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Ustalenie wskazanych powyżej funkcji terenów nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne (por. wyroki NSA: z 28 października 2016 r., II OSK 144/15; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 2597/13; z 22 października 2008 r., II OSK 567/08). Oznacza to, że w ogólności plan miejscowy powinien pod tym względem albo wskazać konkretne urządzenia infrastruktury, które stosownej zgody na wyłączenie gruntów nie wymagają, albo w trakcie procedury planistycznej powinien zostać spełniony warunek z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W tej zaś sprawie w § 22 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały nie zawierają takiego doprecyzowania o jakie konkretnie sieci i urządzenia infrastruktury technicznej chodzi. Co prawda, Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie plan przewiduje zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, jednak błędnie ocenił, że pojęcia "sieci i urządzeń" związane są tylko z budową liniowych elementów infrastruktury technicznej. Wbrew temu stanowisku w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej mogą mieścić się nie tylko tzw. inwestycje liniowe, a w planie nie zdefiniowano jak należy rozumieć pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej". Nie wyjaśniają tego problemu inne przepisy planu dotyczące infrastruktury technicznej zawarte w § 4 dot. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz w § 11 dot. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Co więcej, takiej definicji nie zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak istnieją definicje ustawowe dotyczące urządzeń infrastruktury technicznej zawarte w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 7 i 9 ustawy – Prawo energetyczne (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2014 r., II OSK 2129/12; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 567/12; z 13 listopada 2012 r., II OSK 762/12). Już samo to powoduje, że nie wystarczy w tej sprawie dokonać wykładni językowej, ale również wymagane jest dokonanie wykładni systemowej i celowościowej. Powinno to natomiast nastąpić w kontekście obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc uregulowań związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, co wskazuje na konieczność dokonania wykładni ścieśniającej tych przepisów, i co powinno wiązać się ze stanem pewności, że przewidziane w planie miejscowym urządzenia infrastruktury technicznej na pewno nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Trafnie podnosi w skardze kasacyjnej Wojewoda, że urządzenia infrastruktury technicznej nie służą tylko do przesyłu energii, lecz także do wytwarzania tej energii. Dla przykładu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Ponadto nie każda dla przykładu linia napowietrzna rzeczywiście nie będzie powodowała zmiany przeznaczenia gruntu, ponieważ zależy to od wielkości tego rodzaju infrastruktury (wielkość słupa u podstawy), a także parametrów technicznych urządzenia, co z kolei może mieć wpływ na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a z uwagi na wymogi ochrony środowiska nawet prowadzić do powstania obszarów ograniczonego użytkowania (art. 129-136d ustawy – Prawo ochrony środowiska). Wynika z tego, że w tej sprawie nie wykazano aby uchwalenie planu nie musiało być poprzedzone stosowną zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów. W tych warunkach należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zawierający usprawiedliwione podstawy. Stwierdzone w tym zakresie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiana kwestia powinna zostać oceniona właśnie z uwagi na treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Zatem ocena Sądu I instancji w odniesieniu do treści ww. przepisów nie jest pełna, ponieważ wymaga uwzględnienia szeregu innych uregulowań związanych z planowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy na pewno uzyskanie zgodny właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych umożliwiłoby nieskrępowane zaplanowanie urządzeń infrastruktury technicznej na terenach lasów i rolnych, których dotyczy zaskarżona uchwała. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.