IV SA/Wa 250/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego oraz po 17 (siedemnaście) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictw. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku W. J., K. N.,. W. N. oraz B. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].07.2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...].03.1971 r. nr [...], stwierdzającego przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2, uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...].03.1971r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 20.11.2001 r. W. J. -spadkobierca J. M. oraz J. M. (były współwłaściciel ww. nieruchomości), złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].03.1971 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].04.2004 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...].03.1971 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].08.2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G., reprezentującego Skarb Państwa, o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...].04.2004 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].03.1971 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wystarczające dla przejęcia na rzecz Skarbu Państwa mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. było jego pozostawanie we władaniu Państwa, nie było zaś konieczne objęcie tego mienia przymusowym zarządem państwowym. Wyrokiem z dnia 28.11.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. J. oraz J. M., uchylił ww. decyzję z dnia [...].08.2004 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...].04.2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w postępowaniu przed organem naczelnym pominięto niektóre strony, doręczając zapadłe rozstrzygnięcia jedynie W. J. oraz J. M. Decyzją z dnia [...].07.2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...].03.1971 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ naczelny wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu [...] co najmniej od 1929 r. do dnia wydania ww. orzeczenia ([...].03.1971r.), a władanie ww. nieruchomością miało miejsce bez podstawy prawnej. Od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli w ustawowym terminie: W. J., K. N., W. N. i B. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz zbadaniu całości akt sprawy, mając na uwadze, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju - stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013r., poz. 1391), organ wskazał, iż analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z dnia [...].03.1971 r., albowiem: - brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem, - orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, - wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Dokonując oceny kontrolowanego orzeczenia przez pryzmat wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w trybie przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Powyższa ustawa miała charakter nacjonalizacyjny i regulowała tryb przejmowania na własność Państwa przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2). Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. miała również zastosowanie do "innego mienia", tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b). Przepisy art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. miały zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.12.2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1662/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przejęcia mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. nie było zaś niezbędne - wbrew twierdzeniom skarżących - objęcie go przymusowym zarządem państwowym, ani nawet spełnianie wymagań przewidzianych dla ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, iż wystarczającą przesłanką przejęcia mienia jest jego pozostawanie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej bez podstawy prawnej . Mając na uwadze powyższe, organ ponownie przeanalizował dostępną dokumentację archiwalną dotyczącą przedmiotowej nacjonalizacji. Z odnalezionych dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w sposób bezsporny pozostawała we władaniu [...] w okresie wskazanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. od 31.12.1954 r. do 08.03.1958 r. Z akt sprawy, w tym m.in. z pisma [...] z dnia [...].02.2008 r. nr [...] oraz wniosku [...] w G. z dnia [...].07.1999 r. nr [...], wynika bowiem, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodzi w skład [...]. W 1929 r. wybudowane zostały na ww. nieruchomości [...] wchodzące w skład ww. [...], zewidencjonowane w księdze inwentarzowej prowadzonej przez [...] S.A. pod nr inw. [...]. Załączona do ww. pisma z dnia [...].02.2008 r. mapa sytuacyjna potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod [...], zaś treść ww. księgi inwentarzowej pozwala na ustalenie daty budowy ww. urządzeń na 1929 r. Brak jest przy tym podstaw do kwestionowania okoliczności władania przez [...] ww. nieruchomością w sposób ciągły od 1929 r. do dnia wydania orzeczenia. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem trwale zajęta przez ww. jednostkę organizacyjną poprzez wybudowanie na jej terenie widocznego urządzenia. Ponadto, nieruchomość ta znajduje się na obszarze znacznych rozmiarów terenu [...] (o powierzchni wielu hektarów). W tej sytuacji wykluczone wydaje się być wykorzystanie jej na inny cel niż [...]. Powyższe okoliczności w ocenie organu prowadziły do konstatacji, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r., a zatem dopuszczalne było na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...].03.1971r. Podkreślono także, że w wbrew zarzutom stron skarżących w sprawie nie doszło też do rażącego naruszenia art. 99 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. orzeczenia. Z powyższych wywodów wynika, że zaskarżona decyzja z dnia [...].07.2013 r. nr [...] jest zasadna w zakresie jej sentencji. Jednak, ze względu na skierowanie decyzji, bez winy i wiedzy organu, do osoby zmarłej, tj. do J. M., należało uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...].07.2013 r. w całości oraz orzec co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższe uchybienie zostało sanowane w postępowaniu drugoinstancyjnym - przez zapewnienie udziału w postępowaniu spadkobiercy ww. zmarłego - Panu A. M. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: W. J., K. N., W. N., B. Z., A. M., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 roku Nr 11, poz. 37, z późno zm., dalej jako: ustawa z dnia 25 lutego 1958 roku), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez organ administracji, iż wyżej wymieniony przepis mógł stanowić samodzielną podstawę przejęcia przez Państwo mienia niepozostającego pod zarządem państwowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż mógł on mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 roku Nr 21, poz. 67, z późn. zm.) lub art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 roku o planowej gospodarce energetycznej (Dz.U. z 1947 roku Nr 52, poz. 271, z późno zm.), nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 roku, pomimo że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 roku Nr 11, poz. 37, z późno zm., dalej jako: ustawa z dnia 25 lutego 1958 roku) oraz art. 5 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 71 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 99 § 2 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w orzeczenia. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji Ministra oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć, na co zresztą zwrócił już uwagę na gruncie niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 28.11.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/04. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis ten daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30§4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA261/83., LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05 LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia prawidłowości i zasadności koncepcji przedstawionej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wsi, który mając wiedzę o tym, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r. została skierowana do strony nieżyjącej tj. do J. M. przyjął, iż może konwalidować to uchybienie, poprzez jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. stwierdzi, iż na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma do czynienie z kwalifikowanym naruszeniem przepisów k.p.a, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie może wydawać się to zbędną formalnością, kiedy organem pierwszej i drugiej instancji jest ten sam organ, jednak ma to znaczenie dla strony, która ma prawo po pierwsze do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.), jak również do zapewnienia jej czynnego udziału na każdym z etapów postępowania (art. 10 k.p.a). Patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005 r. II OSK 118/05; LEX nr 188687. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie kosztach oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy.