III SA/Lu 810/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w L. oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miasta [...] - działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z [...] w [...]. W uchwale wskazano, że Regulamin korzystania z [...] stanowi załącznik do uchwały (§ 1 uchwały), zaś celem wprowadzenia powyższego Regulaminu jest określenie współczesnych form użytkowania obiektu z uwzględnieniem jego historycznej wartości (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 3 uchwały). W § 5 Regulaminu korzystania z [...] wprowadzono przepis stanowiący, że na teren ogrodu nie można wprowadzać psów z wyjątkiem psów przewodników. Pismem z dnia [...] r. [...] i [...] – reprezentanci społeczności "[...] z psem" wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie w całości lub zmianę § 5 Regulaminu korzystania z [...] na zapis o treści: "Osoby wprowadzające na teren [...] zwierzęta domowe mają obowiązek prowadzić je na smyczy (uwięzi) w taki sposób, aby nie stwarzać niedogodności dla gości Ogrodu oraz sprzątać pozostawione przez psa nieczystości". Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...] Rada Miasta [...] uznała powyższe wezwanie za bezzasadne. Uzasadnienie swojego stanowiska zawarła w załączniku do uchwały. W dniu [...] r. [...] i [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] w części dotyczącej przepisu § 5 Regulaminu korzystania z [...] w [...]. Skarżący zarzucili: -obrazę prawa materialnego poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] kompetencji ustawowych w sytuacji, kiedy ustawodawca nie upoważnia do formułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny wspólne wszystkim mieszkańcom, a jedynie ustala sposób postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby one nie stwarzały one zagrożenia dla osób przebywających na takich terenach; -naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminowanie osób, którym zabroniono przejścia z psem i przebywania wspólnie z psem w parku miejskim; -sprzeczność § 5 Regulaminu korzystania z [...] w [...] z § 12 pkt 4 (wprowadzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...]) Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta [...], -sprzeczność § 5 Regulaminu korzystania z [...] w [...] z unormowaniem art. 10a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Z uzasadnienia zarzutów i wniosków skargi wynikało między innymi, że Regulamin [...] w części dotyczącej zakazu wstępu i wypoczynku osobom przebywającym z psami, narusza obywatelski interes prawny skarżących. Zakaz ten naruszający wolności i obywatelskie swobody jest unormowaniem zbędnym w świetle postanowień Rozdziału 5 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Nr [...]) określającej, że właściciele zwierząt domowych są zobowiązani do uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku oraz że w takich miejscach psa należy prowadzić na uwięzi. Przestrzeń publiczna to miejsce, do którego dostęp powinien mieć każdy. O tę przestrzeń powinno się dbać, udostępniać ją i likwidować wszystkie możliwe ograniczenia. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadniła tym, że z treści skargi nie wynika, czy skarżący działają w imieniu własnym, czy z upoważnienia osób wymienionych w załączniku do skargi. Rada Miasta wskazała, że status prawny społeczności "[...] z psem" nie jest znany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez tę organizację. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Nr [...]) uznająca przedmiotowe wezwanie za bezzasadne została doręczona skarżącym jako przedstawicielom tej społeczności. Wniosek o oddalenie skargi uzasadniono tym, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z [...] w [...]. Powstały spór dotyczy unormowania § 5 Regulaminu odnoszącego się do zakazu wprowadzania na teren ogrodu psów z wyjątkiem psów przewodników. Tytułem wstępu podnieść należy, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Zdaniem Rady Miasta [...], to nie skarżący, lecz grupa osób skupiona wokół społeczności "[...] z psem" wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia i skargę należy odrzucić. Stanowiska takiego nie można zaakceptować. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, skarżący [...] i [...] pismem z dnia [...] r. wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] r. uchwałą Nr [...] - doręczoną skarżącym - udzielono odpowiedzi na wezwanie. Następnie pismem z dnia [...] r. skarżący wnieśli skargę do Sądu. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazali, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i samą skargę wnieśli w imieniu własnym. Wyjaśnili, że społeczność "[...] z psem" nie posiada osobowości prawnej. Podali, że jest to jedynie grupa osób zainteresowana bieżącymi problemami napotykanymi przez właścicieli psów w [...], skupiona na pomocy w rozwiązywaniu tych problemów. Społeczność tę należy traktować wyłącznie jako grupę popierającą inicjatywę skarżących. W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, że skarżący wyczerpali tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wnieśli skargę w terminie przewidzianym unormowaniem art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do merytorycznych rozważań odnośnie skuteczności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten bowiem jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – dalej CBOiS). Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala mu na przyznanie legitymacji procesowej. Kontrola legalności aktu nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12; publ. CBOiS). Jednocześnie konieczne jest odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego. Interes faktyczny może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W odróżnieniu natomiast od interesu faktycznego, interes prawny należy zawsze wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego. Istnienie interesu prawnego znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd uznał, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr 1017/XXXIX/2014 została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym. Z jego treści wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pod pojęciem "zasad i trybu korzystania" należy rozumieć ogólne wytyczne, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach. Można zatem powiedzieć, że z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika upoważnienie dla rady gminy (miasta) mające charakter klauzuli generalnej. Z kolei unormowanie art. 41 u.s.g. reguluje aspekt proceduralny stanowienia aktów prawa miejscowego określając, że akty prawa miejscowego są ustanawiane w drodze uchwały (ust. 1), bądź zarządzenia (ust. 2). Z powyższego wynika, że przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Unormowanie § 5 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, dotyczące zakazu wprowadzania na teren [...] psów, wydane na podstawie powołanych w uchwale przepisów, nie jest adresowane, ani też nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Nie przywołali oni przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W literaturze przedmiotu podnosi się, że nie można wyprowadzać źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą z samej zaskarżonej uchwały (por. komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - R. Hauser, Z. Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, str. 808). Skarżący natomiast, jak to wynika z uzasadnienia skargi, wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta [...] z treści samego zakazu wprowadzania psów do [...]. Zdaniem skarżących, zakaz ten ograniczający swobody obywatelskie, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ani w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] wprowadzającej Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta [...]. W powołanych przez skarżących aktach prawnych nie ma jednakże żadnego przepisu prawnego (ustrojowo-organizacyjnego, materialnego, procesowego) przyznającego prawo do wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej. Ustawa z 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 10a pkt 3 przewiduje, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela. Wbrew stanowisku skarżących, przepis ten nie wprowadza uprawnienia dla właścicieli psów do korzystania bez ograniczeń z wszystkich przestrzeni publicznych, a jedynie reguluje obowiązki właściciela psa. Z unormowania tego nie można zatem wywodzić legitymacji skarżących do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały. Brak jest również podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżących z postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r., podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] w rozdziale 5 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązki te wprowadzono ze względu na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt oraz z uwagi na konieczność ochrony terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem. W stosunku do właścicieli psów powyższy Regulamin wprowadza, oprócz obowiązków dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa osobom przebywającym w pobliżu zwierzęcia (§ 12 ust. 3) oraz uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta (§ 12 ust. 4), obowiązek stosowania się do zakazów wprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, przy czym obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników (§ 12 ust. 5). Przytoczone przepisy Regulaminu określające obowiązki właścicieli zwierząt domowych, a przypadku unormowania § 12 ust. 5 regulaminu ustanawiające zakaz ich wprowadzania na określone terytorium przeznaczone do użytku publicznego, nie przyznają więc skarżącym konkretnych, indywidualnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały z dnia [...] r. Niewystarczające jest upatrywanie istnienia interesu prawnego w tym, że zakaz wprowadzony sporną uchwałą narusza obywatelski interes prawny skarżących i że przestrzeń parku jako przestrzeń publiczna powinna być dostępna dla wszystkim użytkowników, w tym dla właścicieli psów (i dlatego powinno się likwidować wszystkie ograniczenia i bariery w udostępnianiu tej przestrzeni). Źródłem interesu prawnego nie jest ani ogólna konstytucyjna zasada równości wobec prawa - wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - ani też określone w jej art. 31 ust. 1 gwarancje ochrony prawnej wolności człowieka. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. chodzi bowiem o takie naruszenie konkretnych i indywidualnych praw podmiotowych jednostki, które prawo materialne przyznaje jednostce, a które to uprawnienia zostały bezpośrednio naruszone w wyniku podjęcia uchwały. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (wyrok z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1032/10, publ. CBOiS). Wskazane wyżej normy konstytucyjne nie przyznają skarżącym bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do korzystania z przestrzeni publicznej, którą stanowi w rozpoznawanej sprawie teren [...] w [...]. Skarżący również nie wykazali, że ich sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały. Nie ma ona bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Skarżący mają jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały. Interes faktyczny po stronie skarżących nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mieszkających na obszarze danej gminy. Legitymacja skargowa nie jest uzależniona od miejsca zamieszkania skarżącego. Przynależność do wspólnoty gminnej nie daje jednak legitymacji do zaskarżania gminnej regulacji do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05, publ. CBOiS). Skarżący nie wykazali, że ich interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został on naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miasta [...]. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.